全国首个地方流域共同立法样本：云贵川求解“分河而治”难题

为了加强赤水河流域保护治理，由云南、贵州、四川三省共同立法制订的三省赤水河流域保护条例以及关于加强赤水河流域共同保护的决定，将于7月1日开始实施。 截屏图

地方立法再现创新之举：云贵川三地省级人大常委会围绕赤水河流域生态保护联动立法，以“决定”+“条例”的方式求解跨域环保治理难题。

赤水河发源于云南省昭通市镇雄县，流经云南、贵州、四川三省4市13县（市、区），干流全长436.5公里，流域总面积20440平方公里，是长江上游唯一没有在干流修建水坝、水库的一级支流。

“赤水河是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，对构建长江上游重要生态安全屏障具有重大意义。”全国人大环资委法案室主任欧琳表示，近年来，云贵川三省在长江流域率先建立第一个跨省生态补偿机制，赤水河流域生态保护和环境治理取得积极成效。但由于各省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，“分河而治”带来的流域管理难题还较为突出，需要以系统观念和法治思维推进共同保护。

基于此，担起长江上游的生态环保之责，解决赤水河流域保护治理和开发利用中的问题，成为云贵川三省的共同使命。

跨省流域生态如何依法“共同保护”？这一关乎生态文明建设的命题为立法者带来了新考验。

6月18日，全国人大常委会办公厅组织“云贵川三省共同立法保护赤水河流域”集体采访，介绍这一地方人大的立法实践和创新。

6月18日下午，全国人大常委会办公厅举行“云贵川三省共同立法保护赤水河流域”主题性集体采访活动。

共识：从“联动”跃升“共立”，探索立法新模式

耗时逾一年，赤水河流域立法保护真正达成了“共识”。

今年5月底，云南、贵州、四川三省人大常委会分别审议并全票通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定，同时审议通过了各自的赤水河流域保护条例，将于7月1日同步实施。

这也是全国首个地方流域的共同立法。2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》，明确指出建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。

党的十八大以来，中央曾就加强长江、黄河流域生态保护和高质量发展，以及实施区域协同发展战略作出一系列重大决策部署。

“通过加强立法推动流域区域协调发展，已成为当前立法工作的一个重要课题。”全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆表示，近年来，全国人大常委会在加强流域区域立法方面主要做了三项工作：一是，制定出台全国性法律。二是，支持有关地方开展流域区域协同立法。三是，组织开展区域协同立法方面的交流和研究工作。

据欧琳介绍，在赤水河流域保护共同立法工作上，栗战书委员长曾多次作出批示，要求在前期赤水河流域保护立法基础上制定三省的保护条例和一个共同的决定，实现区域立法从“联动”到“共立”的跃升，为其他地区相关立法提供借鉴。

历时4个月，前述共同决定正式出炉，就赤水河流域保护遵循的共同原则、形成的协作机制、采取的共同措施等重大问题作出共同承诺，并切实加以履行实施。

澎湃新闻注意到，《决定》共18条，针对统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施和联合防治协调机制、生态保护补偿机制均作出了具体规定。

比如，《决定》规定三省在赤水河流域共同开展立法、执法、司法、普法、监督和规划、防治等领域的协作配合，通过共同建立赤水河流域联席会议协调机制，统一地方生态环境标准、水污染防治措施，实行最严格的水资源管理制度，协同推进赤水河流域山水林田湖草沙一体化保护和修复以及自然保护地体系建设，协同推进赤水河流域经济社会发展全面绿色转型，建立健全赤水河流域横向生态保护补偿长效机制和市场化生态补偿机制，以及加强红色资源保护协作、地方人大监督协作，明确法律责任等措施，推动赤水河流域保护法律法规的实施和政策措施的落实，确保赤水河流域共同保护形成合力，规范推进。

与此同时，针对云贵川三省的实际情况，立法还以条例的方式对三省共同决定加以细化和落实，突显地方立法的“有特色”“可操作”，切实增强赤水河流域保护共同立法的整体性、针对性和实效性。

“赤水河流域保护共同立法作为全国首个地方流域共同立法，是地方立法形式的创新。”欧琳认为，共同立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，推动地方治理协同合作，依法协调利益冲突，促进共同保护水环境，强化共同的法律责任，共同破解流域生态保护和区域经济社会发展中的共性难题，为地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。

四川：细化上位法规定，加大环保修复财政投入

作为牵头单位，四川省人大常委会于2020年6月联合贵州、云南两省人大常委会，全面启动共同立法工作。

彼时，四川省赤水河流域保护条例（草案）刚提请一审，贵州、云南两省正在研究相关立法工作。

在推动流域区域立法上，如何寻求最大立法共识成为现实挑战。澎湃新闻观察到，前述三省立法需求不尽相同，加之赤水河在三省的流域面积占比不同，流域内各地产业布局、环境准入、监管执法尺度等方面也不一致。

今年1月，经全国人大常委会指导，三省人大常委会商定：以“决定”+“条例”的方式推进共同立法。

四川省人大常委会法工委副主任杨筠介绍，四川条例于2020年3月启动，6月和7月提请两次审议。作为上位法的长江保护法于同年12月通过后，条例为此进一步衔接细化了相关规定和要求。

2021年5月28日，四川省第十三届人大常委会第二十七次会议审议并全票表决通过了决定和四川省赤水河流域保护条例。

这一条例共9章74条，分为总则、规划与管控、资源与生态环境保护、水污染防治、绿色发展、文化保护与传承、区域协作、法律责任、附则。

澎湃新闻注意到，前述条例细化明确了赤水河流域保护基本制度。比如，规定河湖长制、林长制、生态环境保护责任制、考核评价制度，制定和完善赤水河流域保护目标，将生态环境保护责任纳入各级人民政府主要负责人自然资源资产离任审计范围，加大生态环境保护和修复的财政投入。

与此同时，赤水河流域保护刚性约束亦得到从严。比如，对水电开发、河道、岸线、渔业资源、采砂等作出禁止性规定，禁止在赤水河干流岸线一公里范围内新建垃圾填埋场。

又如，强化水污染防治，水环境质量标准、水污染物排放、城乡污水收集处理、垃圾集中处理及配套设施建设运行，补充完善对突发水污染事故的风险管控、应急准备、应急处置和事后恢复等规定。在法律责任中提高企事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物的处罚下限。

“这一条例还全面完善了赤水河流域保护修复措施。”杨筠表示，条例与决定相衔接，建立健全赤水河流域协调机制，专章规定“区域协作”。

比如，建立完善生态环境监测信息共享机制、风险报告和预警机制，提高水资源监控、预警和管理能力，定期向社会公布断面水质监测评价结果和调查评估地下水资源状况，严格保护公益林，提高森林草原防火管护能力，对废弃土石渣、废弃矿山、道路码头交通设施建设、畜禽养殖、农业面源污染等作出新的保护和治理要求。

杨筠认为，在内容衔接上，三省共同决定对重大问题作出共同承诺，同时在各省条例中细化措施，既强化流域共治、又体现各自特色，既有刚性规定、又有合理措施，“必将为地方立法提供可复制可推广的经验”。

贵州：条例全文刻在河岸绝壁上，深得人心

赤水河流经贵州毕节、遵义辖区内的8个区县，流域地区生产总值占全省比重超过20%，是贵州重要的区域经济增长点。

在地方流域立法上，贵州曾走在全国前列。“早在2011年，贵州就制定了赤水河流域保护条例。”贵州省人大常委会法工委副主任李勇介绍，2010年以前，赤水河沿岸毁林开荒、无序取水、污水直排等现象十分突出，引起了贵州省委的高度重视，下定决心要扭转赤水河水质恶化的严峻形势，“时任贵州省委书记、省人大常委会主任栗战书同志多次实地考察调研赤水河生态环境保护并作出重要指示”。

2011年7月，贵州省人大常委会颁布出台全国省级层面第一部针对流域保护而制定的地方性法规——贵州省赤水河流域保护条例。

“条例的实施对保护赤水河流域独特的自然、生态和人文环境，促进赤水河流域经济社会全面、协调和可持续发展发挥了十分重要的作用。”李勇说，赤水河流域生态保护和绿色发展取得良好效果，“条例实施深入人心、深得人心，赤水河干流流经的5个区县将条例全文刻在赤水河岸边的绝壁上，同时也刻在了沿岸老百姓的心上”。

据2020年监测数据显示，赤水河贵州段16个水质监测断面水质优良率达100%，出境断面水质维持在Ⅱ类以上，高于国家标准。2018年，赤水河（贵州段）荣获“中国好水”优质水源称号。

值得一提的是，新修订后的贵州省赤水河流域保护条例仍秉持严于上位法的定位，建立健全最严格的生态环境保护制度。

比如，增加了一系列禁止性规定，从严整治小水电工程、化工项目、网箱养殖、非法捕捞和非法采砂开矿等，巩固赤水河流域生态保护成果。

“作为全国首次跨行政区域的流域生态保护省级地方立法，调整对象不再仅仅是某一省的生态环境保护，而是赤水河整个流域的三省共同保护治理。”李勇认为，三省在立法工作中以赤水河全流域保护一盘棋的战略思维，从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之间产业布局、发展需求、环境准入、污水排放标准、环境监管执法等不一致带来的难点焦点问题，着力于跨行政区域的协调配合、联防联控，以系统性思维和法治观念完善三省协同保护机制，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力，推动省际间跨区域生态环境保护共同治理。

在他看来，“决定+条例”这种创新模式兼顾了流域生态环境保护和治理方式的共性和个性问题，为立法保障跨区域联合保护生态环境开辟了一条新路径。

云南：立法只是开始，行政执法是关键

作为赤水河源头省份，云南省人大常委会更关注条例和共同决定的落地实施。

2020年，云南正式启动赤水河流域保护条例起草工作。“要切实用法治思维和法治方式解决赤水河流域保护治理和开发利用中的问题，为把赤水河打造成践行‘绿水青山就是金山银山’理念、共筑美丽中国梦的典范作出云南贡献。”云南省人大常委会法工委主任马春文在作关于条例草案说明时曾表示，云南将站在全流域“一盘棋”推进环境保护和生态治理的高度，全力做好此次立法工作。

2021年5月28日，云南省赤水河流域保护条例审议通过。澎湃新闻注意到，这一条例共9章68条，由总则、规划与管控、资源与生态环境保护、水污染防治、绿色发展、文化保护与传承、区域协作、法律责任和附则组成。

为体现赤水河流域保护工作的连续性、稳定性，条例明确了加强管控的要求，对落实长江流域规划体系，组织编制国土空间规划、流域保护治理规划、文化遗产保护规划等作出规范；对各类禁止行为作出了规范。同时，突出了对赤水河流域生态环境与资源进行全面保护、修复和治理的要求，并对制定实施更严格的水环境标准、对水质不达标河段进行治理和生态修复等作出明确。

值得一提是，上述条例还将“绿水青山就是金山银山”理念，“共抓大保护、不搞大开发”，“山水林田湖草沙一体化保护和修复”等生态文明建设的要求写进条例，并设“绿色发展”专章，规范保护与发展的关系。

比如，该章第四十条对县级以上人民政府应当调整、优化产业结构和布局，推进赤水河流域绿色发展，禁止在赤水河相关区域安排重污染企业和项目、进行小水电开发等作出了明确规定。

“我们在立法中及时跟进，将省委、省政府上述保护治理措施提炼固化为法条，增强了条例的针对性和可操作性。”马春文举例称，针对赤水河流域内的昭通市镇雄县、威信县刚刚脱贫，保护治理任务重，但财力严重不足，广大干部群众对生态保护补偿的问题十分关注，“我们在立法中及时回应干部群众关切，对生态保护补偿问题作出了较为全面的规定”。

“大胆探索创新，是破解跨区域共同立法难题的有效途径。”马春文认为，三省根据全国人大要求，采用“决定+条例”的方式，完成并破解了共立和共治的难题，通过“共同决定”解决三省如何协调配合、联防联控、共同保护治理的问题，通过制定“条例”解决本省行政区域内如何保护的问题，既体现共性立法需求，又回应三省个性化立法需求，为区域共同立法提供了赤水河方案。

他直言，立法只是开始，今后的执法实施任务更加艰巨，“作为赤水河源头省份，条例和共同决定能否落地，行政执法是关键，下一步，各级人民政府和相关部门要依法履职，加强执法，推进条例和共同决定落地见效”。

来源/作者：澎湃新闻 林平