黄河保护立法渐行渐近水沙调控内容受关注抓住水沙调节这个“牛鼻子”

黄河是中华民族的母亲河，黄河流域的生态保护和高质量发展事关我国经济社会发展和生态安全。

开展黄河保护立法，是党中央部署的重大立法任务。黄河保护立法已纳入全国人大常委会今年的立法工作计划。4月底，水利部发布了《黄河保护立法草案（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），向社会公开征求意见。

为推动全社会进一步增进以法治方式保护黄河的共识，为黄河保护立法营造良好的舆论氛围，以“贯彻习近平法治思想 加强黄河保护立法”为主题的中华环保世纪行2021年宣传活动近日在陕西西安启动。随宣传活动采访团深入西安、渭南、延安等地，进行实地探访。

谈到黄河立法，参与此次中华环保世纪行宣传活动的水利部黄河水利委员会政法局副局长归帆对说，黄河流域是我国西北、华北地区的重要水源，是我国重要的生态屏障和经济地带，黄河虽流经多省区，但长期面临水资源匮乏、泥沙淤积和防洪威胁等困境，通过立法来加强保护和治理的系统性、整体性和协同性，意义重大。

统一调度黄河水资源

“君不见，黄河之水天上来，奔流到海不复回。”在人们的印象中，黄河这条滔滔大河，蜿蜒九曲，宛如一条永不会断的金色缎带汇入大海。

然而，在20世纪70年代以后的近30年间，黄河曾多年出现断流。据归帆回忆，1972年至1999年，黄河有22年出现干涸断流，平均4年断流3次，1997年还出现了迄今为止最为严重的断流，断流长达704公里，占黄河下游河道总长的90%。

“黄河断流直接引发河道萎缩、水生物减少、湿地减少等一系列问题，给生态保护、经济发展带来巨大影响。”归帆介绍说，黄河位于欧亚大陆的干旱半干旱地区，降水稀少，水资源贫乏，仅占全国2%的水资源，却承担了12%人口、15%耕地以及几十座大中城市的供水任务，加之气候影响、降雨量减少、黄河流域及下游引黄灌区农业灌溉面积和耗水量的迅速增加等原因，使本来就水量贫乏的黄河水资源供求矛盾日益突出，导致黄河下游出现断流。

由于当年黄河缺少统一的水资源调度管理体制，一旦遇到枯水年份，沿河各地通过引水工程争抢引水，导致下游断流日趋严重。为此，经国务院批准，1998年12月，水利部等部门联合颁布实施黄河水量调度管理办法，授权黄河水利委员会实行黄河水量统一调度，这在我国七大江河流域中是首创。在对黄河水资源实施统一管理调度后，从1999年开始，黄河未再出现断流现象。

2006年7月5日，《黄河水量调度条例》由国务院第142次常务会议通过，并于同年8月1日起施行，进一步强化了黄河水量统一调度制度。

从国际流域立法实践来看，包括美国1933年制定的《田纳西流域管理局法》等法律在内，也表明了实施流域立法统一管理流域水资源的意义。

今年3月1日起，我国首部流域法——长江保护法正式施行，归帆表示，其立法理念、制度设计等对黄河保护立法具有重要借鉴意义。

治理水土流失是关键

“九曲黄河万里沙，浪淘风簸自天涯。”因为黄河中游河段流经黄土高原地区，支流带入大量泥沙，使黄河成为世界上含沙量最多的河流。

“黄河水少沙多，水沙关系不协调是症结所在，抓住水沙调节这一‘牛鼻子’是治理关键所在。”归帆认为，水沙调节，治理水土流失是关键，退耕还林是重要举措。

此次中华环保世纪行宣传活动采访团来到了率先在全国实施退耕还林的延安市吴起县。1998年，吴起县响应党中央提出的“再造一个山川秀美的西北地区”，开始退耕造林，除人均留两亩口粮田外，其余坡耕地全部退出。截至2020年底，共完成国家退耕还林计划面积202.46万亩，森林覆盖率从1997年的8.4%提高到20.3%。

“以前南沟村山上光秃秃没有一棵树，刮风就是漫天黄沙，下雨天稀泥顺沟流，老百姓靠天吃饭，广种薄收。”谈起退耕还林成果，吴起县南沟村原党支部书记闫志雄的脸上止不住笑意。他回忆，1998年退耕还林之初，有的村民担忧收回耕地，粮食问题无法保障，正是政府每亩地补钱又补粮的政策加上环境日益改变让村民有了信心。如今，山上绿化好了，下雨不会再将泥沙冲入河流，避免继续向黄河积蓄泥沙，生态变化也给村民带来了实际效益。2018年，南沟村依托村中的南沟水库建成了3A级景区，村民通过开农家乐收入大幅提高，从1996年年人均收入600多元提高到如今年人均收入1.6万元。

与退耕还林相比，在水土流失地区各级沟道中，以拦泥淤地为目的修建的淤地坝更是黄土高原地区特有的水土保持设施。

地处陕北黄土丘陵沟壑区的延川县水土流失极为严重，全县1985平方公里土地，水土流失面积1897平方公里。目前通过建成淤地坝1825座，完成水土流失治理面积778平方公里，减少入黄泥沙11632万方。

7月22日，采访团一行来到延川县马家湾淤地坝，踩在土坝上，延川县副县长张生瑜用手指着坝下一片绿油油的玉米地说道：“坝地水肥，易于耕作，这片地亩产玉米800公斤，年种植收入200万元，促进6000亩坡耕地退耕，巩固了退耕还林成果。”

这些举措只是陕西省治理水土流失的一个缩影，陕西省人大常委会副主任刘小燕介绍说，通过退耕造林等举措，如今黄河流域陕西段已实现由黄变绿，全省绿色版图向北延伸400公里，植被覆盖度达到60.68%，年均入黄泥沙量从2000年之前的8亿多吨降至2.7亿吨。

注意到，一些治理水土流失的举措也被写入了征求意见稿。征求意见稿第二十六条对淤地坝建设和管理作出规定，要求黄河流域县级以上地方人民政府应当因地制宜组织开展淤地坝建设，黄河流域管理机构应当健全淤地坝注册登记、风险隐患排查和安全认定制度，建立淤地坝信息监测机制。

加大水资源保护力度

注意到，征求意见稿第三条中有黄河流域生态保护和高质量发展应当量水而行、节水为重的表述。这充分表明了“节水”是黄河流域生态保护和高质量发展的重点之一。

近年来，陕西省在推进黄河保护立法方面进行了积极探索。据刘小燕介绍，本届陕西省人大及其常委会已制定修改省级地方性法规32件，审查批准设区的市法规43件，涉及黄河流域生态治理和修复河道整治、水土保持、污染防治等方面。

值得一提的是，围绕“水”这条线，陕西省人大及其常委会也做了多项工作，包括修订《陕西省饮用水水源保护条例》、修正《陕西省水土保持条例》等。此外，渭河流域保护治理条例也在修订之中，有望在控水方面划出红线，力求建立最严格的水资源保护利用制度。

尽管黄河流域水保生态治理取得了一定成绩，但全国人大代表、陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副院长方兰表示，当前还存在一些问题，比如农业水资源利用效率仍需提升，2019年黄河流域农业用水占比高达68.8%，而农田灌溉水有效利用系数全流域平均仅为0.562，较低的用水效率进一步加剧了黄河流域水资源短缺状况。方兰建议，从顶层设计和微观操作层面完善农业用水价格机制，同时进一步完善水权配置机制，提升流域水资源利用效率。

此外，黄河流域涉及9个省区，各省区要协同治理方能有效，方兰建议，从国家立法层面整体规划和设计黄河流域的水保生态治理制度。

来源/作者：法治日报 赵晨熙