中华环保世纪行|黄河保护专门立法如何助力流域治理？

黄河流域生态保护和高质量发展被列为重大国家战略。

7月20日至7月23日，由全国人大常委会办公厅牵头举办的中华环保世纪行2021年宣传活动在陕西进行，今年活动的主题为“贯彻习近平法治思想 加强黄河保护立法”。

今年4月底，《黄河保护立法草案（征求意见稿）》正式公布，开展黄河立法，在黄河治理历史上是第一次。目前，黄河保护法草案也已列入全国人大常委会2021年度立法工作计划。

近年来，陕西在保护黄河方面有哪些成果？流域保护为什么需要上升到法律高度？跟随中华环保世纪行采访团进行了实地采访。

黄河治理样本：10年，百亿投资，亚洲都市景观奖

在黄河生态环境保护和流域治理方面，陕西具有一定的典型性。

渭河是黄河的第一大支流，渭河流域生态保护和修复对保护黄河至关重要。渭河全长818公里，陕西境内河流长512公里，流经宝鸡、咸阳、西安等地，最终在渭南市潼关县汇入黄河。

渭河流域占陕西省1/3的国土面积，20世纪80年代起，由于产业集聚、人口集中，污染物排放强度高、总量大，渭河受到严重污染。资料显示，渭河曾一度接纳了全省78%的工业废水和86%的生活污水，水质长期以重度污染的劣Ⅴ类水质为主。河道内因采砂形成大小不一的沙坑和沙堆，部分河段垃圾乱倒现象严重，80%的滩地被用作耕地，管理无序。

随中华环保世纪行采访团在西安、渭南等地了解到，近年来，陕西省在渭河流域综合治理和生态保护方面取得显著成果，渭河水质持续改善，达到近20年来最好水平，渭河生态区成为全国最大的河流生态公园。

2010年，陕西省委、省政府作出在“十二五”期间全线综合整治渭河的部署，要求通过加宽堤防、疏浚河道、整治河滩、水量调度、绿化治污、开发利用，实现渭河“洪畅、堤固、水清、岸绿、景美”的目标。

2011年2月17日，渭河综合治理工程全面开工建设。西安市水务局官网显示，到2015年7月，渭河治理主体工程建成，累计完成投资215亿元，建成630公里堤防、支流入渭口交通桥54座、5条支流蓄滞洪区和3条支流防倒灌工程、生态湿地及水面景观等15万亩。

2016年，陕西省决定设立渭河生态区。经过三年建设，投入45亿元，实施滩面治理、水面景观及水生态修复约30万亩。

渭河西安城市段雁翅坝旧照，2008年拍摄

渭河西安城市段雁翅坝，2019年8月27日拍摄（西安市渭河生态管理中心供图）

此外，依托渭河综合治理成果，“800里秦川渭河沿岸全民健身长廊”基本建成，健身长廊西起宝鸡市，东至渭南市渭河入黄口，以健身园、全民健身中心、健身设施为主要形式，占地3325万平方米，包括24个全民健身中心（园区）、19个运动公园、99个全民健身活动站点，各类体育健身场地及器材达13945个（件）。

今年五一前夕，西安市“三河一山”绿道开通，绿道以浐灞河、渭河、沣河已建成的堤顶路和S107环山旅游路为基础，建设了一条集骑行、步行、观光、休闲等多功能为一体的生态慢行系统。沿途串联103个生态节点和42个人文历史遗址，规划建设109个休憩驿站。

渭河西安城市段堤顶道路建设前，2003年拍摄

渭河西安城市段堤顶“三河一山”绿道，2021年拍摄（西安市渭河生态管理中心供图）

在渭河与其支流沣河交汇处看到，这里新建的沣河全指标水质自动监测站，24小时自动取样，监测沣河入渭断面水质。据陕西省环境保护公司总经理王团安介绍，沣河水质在2019年、2020年连续两年，保持在地表水二类，优于考核目标，较2016年提高两个水质类别。

王团安回忆，七八年前，监测站所在的沣河岸边都是垃圾，水质差到无法称之为河，更像排污沟。

如今，沣河入渭已经成为陕西西咸新区的重点生态景观节点，被称为沣河金湾，由于其融合了大地景观、郊野风貌、田园特色的独特景致，在2020年被授予“亚洲都市景观奖”。

“法治引领保障”：75部法规，最严的监管

陕西渭河综合治理的成效，不仅得益于当地生态优先的理念，更离不开严密的法治保障和严格的监管制度。

陕西省人大常委会副主任刘小燕用“法治引领保障”来形容省人大在流域保护方面发挥的作用。据介绍，本届人大已经制定修改省封山禁牧条例、河道管理条例、实施防沙治沙法办法、大气污染防治条例、固体废物污染环境防治条例等法规20件。

其中，聚焦“水”的治理，陕西省人大已经修订省饮用水水源保护条例、修正水土保持条例，加强统筹指导、审查批准了榆林市无定河流域、延安市延河流域水污染防治条例和榆林、西安等市节约用水条例，正在修订黄河最大支流——渭河流域保护治理条例，在控水方面划下红线，在法规中建立最严格的水资源保护利用制度。

据统计，陕西省目前涉及黄河流域生态保护和高质量发展的法规有75部。其中，省级地方性法规32部，设区的市地方性法规43部。

此外，维护流域治理成果离不开严格的监管。据西安市生态环境局督察专员赵学功介绍，追责问责制度十分重要。

2020年9月，西安市印发“坚决打赢蓝天、碧水、净土、青山四大保卫战”的相关方案。在方案中明确提到，各区县、开发区应进一步加大对环境违法问题的查处力度，凡因查处不到位而被市级相关部门处罚的案件，严格落实“一单两罚”制度，依据市级部门处罚额度对责任主体所在区县政府、开发区管委会实施等额财政惩处。

处罚结果由市生态委办公室每月汇总至市级相关部门，并抄送市财政局。市财政局依据市生态委办公室年度核算结果，每年年底通过市区财力结算，对相关区县、开发区奖惩资金进行统一清算。

目前“一单两罚”制度仍在延续，赵学功说，从去年到今年7月，西安市生态环境局处罚金额达到3.25亿元，此外，对治理不力的区、县，生态环境局还会对主要党政领导进行约谈。

渭河流域治理也得到当地百姓的支持和好评。

西安市渭河生态管理中心工作人员王宜军介绍，渭河综合工程治理的实施极大改善了沿渭周边的生态环境，发挥出了显著的防洪效益、生态效益、社会效益和经济效益。沿河绿道可以承揽自行车比赛、马拉松比赛等商业赛事，也成为西安市民平时休闲观光的重要场所之一。

全国人大代表：立法保护黄河十分必要且迫切

“渭河不仅在长度、流域、流量面积上都是黄河的最大支流，而且在水土保持、泥沙防治、下游防洪等方面与整个黄河流域相似，因而渭河流域是黄河流域的缩影。”陕西省人大法工委法规三处处长王雅丽在接受采访时提到。

在长期关注黄河问题的全国人大代表方兰看来，立法对黄河尤为重要，她来自陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院，曾在两会上提交黄河保护法立法的议案。

方兰告诉，黄河流域最突出的问题在于水资源短缺。黄河水资源总量仅占全国的2%，却养育着全国12%的人口，灌溉着全国15%的耕地，人均占有量仅为全国平均水平的27%。

“如果想要在这种格局下，让整个黄河流域可持续发展，那么为黄河立法就十分必要而且迫切。”方兰说，“如果任由黄河长期处在无序开发的状态，那么这条河流很有可能会在将来失去生命力。”

方兰回忆，在八九十年代，由于黄河上游用水过多，在下游的山东省，黄河常出现断流的情形。“河流的生命力就在于奔腾不息，这样它才有自净能力，如果河流断流，那整个生态系统都会受到影响。”方兰说。

从黄河流域生态保护的角度出发，立法也刻不容缓。“现在，一些地方还可能会为了经济发展，降低环保标准，这需要借助法律的强制手段进行规范或禁止。”方兰说。

为特定河流流域立法在我国已有先例。2020年12月26日，历经三审，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了长江保护法。该法已于今年3月1日开始施行。这是我国首次以国家法律的形式为特定的河流流域立法。

随着黄河保护立法提上日程，中国将迎来第二部关于特定河流流域的国家法律。

值得一提的是，由于国家层面难以为每个流域专门立法，目前，中国首个地方流域共同立法已于7月1日开始施行，由云南、贵州、四川三省人大常委会联动，以“决定”加“条例”的创新方式，共同立法保护赤水河流域。

注意到，今后，共同立法进行流域保护将不是个案。

7月上旬，有媒体报道，四川、重庆两省市人大常委会已经就嘉陵江流域生态环境保护开展协同立法。7月27日，吉林省白山市、通化市和辽宁省桓仁满族自治县、宽甸满族自治县两省四地跨区域协同立法，制定了浑江流域水环境保护条例。

黄河保护立法最新进展：草案在征求意见和修改阶段

在黄河保护法草案公开征求意见前，全国人大常委会委员长栗战书于4月13日在陕西西安专门召开黄河保护立法座谈会。

在座谈会上，栗战书强调，黄河保护立法要围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，为自然生态的永久平衡、为自然资源的永续利用、为人民群众的永世安宁提供法律支持。

栗战书指出，要突出生态保护修复；突出流域生态环境保护规划，落实生态环境空间管控；突出全流域水资源节约集约利用；突出污染系统治理；突出水沙调控这个重点；突出流域生态环境风险管控。

方兰作为全国人大代表受邀参加了这场座谈会。她向谈到，生态补偿机制是一个比较良性的机制。

黄河保护立法草案征求意见以来，也引发了生态环境、立法等领域的专家学者以及一线生态环境保护工作者的关注。

有专家学者呼吁，黄河保护法应更关注黄河的生态安全，对水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等已经有所涉及的内容不必重复。

此外，专家还建议，应当强化环境影响评价在黄河保护中的作用，将黄河生态用水纳入刚性约束，高度重视黄河的生物多样性保护，在黄河保护法中真正落实损害担责原则，应协调好黄河保护法与其他相关法律的关系等。

据悉，目前法律草案已进入征求意见和修改阶段，接下来经国务院审议后将提请全国人大常委会审议。

来源/作者：南方都市报 宋凌燕