创新开展行政执法综合监督加快推进法治商洛建设步伐——商洛市人大行政执法工作监督纪实

题记：商洛地处陕西东南部、秦岭东段南麓、鄂豫陕三省结合部，这里人文历史悠久，自然资源丰富，被誉为“秦岭里最美的地方”。为认真贯彻习近平法治思想，深入推进全面依法治国战略部署，商洛市人大常委会创新法律监督手段，开展全市行政执法综合视察调研，将加强法律监督、促进公正执法、维护公平正义、建设法治商洛作为市人大常委会的一项重要监督议题。 

创新出活力，人大监督工作也是这样。社会主义民主法制建设稳步推进，既对人大监督工作提出了新要求，也为人大监督工作的创新提供了广阔的空间。

科学立法、公正司法、严格执法、全民守法是全面依法治国的核心要义。在日趋完善的社会主义法律体系中，有接近80%的法律法规是由国家行政机关在行政执法过程中贯彻执行的。行政执法是全面依法治国的重要组成部分，直接关系到全面依法治国战略部署的成败。为进一步贯彻落实习近平总书记“加强对执法活动的监督，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”的要求，2021年，商洛市人大常委会对市政府及32个政府组成部门开展行政执法视察调研，对全市依法行政工作法律法规依据梳理、学法普法、执法责任落实、执法办案、行政复议、行政应诉、行政执法人员队伍建设情况进行了一次全面“体检”，可以说是人大监督工作的一次生动有力的创新实践。

紧扣法律规定，创新监督方式

明确部门职责和执法范围是做好行政执法监督工作的前提和基础。此次视察调研将梳理执法依据、筑牢监督基础作为创新监督方式的重要环节。针对近年来各项改革不断深化，相关政府部门的执法责任有较大调整，对传统领域、传统执法业务相对熟悉，对机构改革、行政综合执法改革、放管服改革后新移交的职责、相互交叉职责协调落实少，导致许多执法责任不能落实落地的问题，法工委牵头组织32个部门对现行有效的执法依据进行了三次全面梳理，结合市政府机构改革部门职责变动情况以及法律法规的立、改、废情况，确认共计2018部法律法规及省政府规章为市政府工作部门的主要执法依据。其中，行政法律97部、行政法规611部、省级地方性法规187部、部门规章1008部、设区的市地方性法规4部、省政府规章111部，基本覆盖了经济、社会、城市管理、公共安全等各个领域。通过执法依据梳理，盘清了行政执法职权“家底”，厘清了行政执法部门的“权力清单”。 

监督措施是保证监督效果的重要手段和有效途径。这次行政执法视察调研创新综合运用多种监督形式，突破以往以审议专项工作报告、预算监督、执法检查等形式行使监督职权的固定模式，拓宽监督渠道，深入基层、深入实际，通过走出去请进来的方式召开部门汇报会、执法对象座谈会、查阅案件档案、征求群众意见、发放调查问卷等形式，对全市行政执法工作进行了深入视察调研。调研组灵活运用多种方法开展监督工作，把工作监督与法律监督结合起来，既对政府执行法律情况进行监督，又对开展日常工作情况进行监督；把专项监督和综合监督结合起来，在针对行政执法突出问题分别进行专项监督的基础上，对立法与改革不衔接、行政综合执法改革有待进一步深化等互有内在联系的问题集中起来进行综合监督，促使政府依法行政，扩大了监督的广度。

突出点面结合，创新监督范围

针对以往开展执法检查仅仅局限于了解掌握一两部法律法规贯彻实施情况，着重解决个别领域突出问题，难以发现和解决法律执行方面共性问题的实际，此次行政执法监督注重在拓宽监督视野上创新。通过视察调研32个政府部门行政执法工作情况，深挖行政执法工作中存在的问题，一是对行政执法工作思想上重视程度不够；二是执法依据底数不清、执法职责不明确、执法责任落实不到位；三是立法与改革之间不衔接、行政综合执法改革有待进一步深化、执法体制还不顺畅；四是执法不严、行政执法宣传震慑力度不大、执法效果不够突出；五是执法机构设置不明确、执法人员法律素质和执法能力不高、执法装备相对落后不能适应当前严格公正规范文明执法的要求等，从而突破了只对某一部法律法规贯彻实施情况开展监督的“点”上的制约，将监督视野拓展到对全部行政法律法规实施情况“面”上的掌握，从而实现法律监督工作的“点面结合”，不断增强人大法律监督工作实效。 

商洛人大坚持把着力点放在推动法律法规有效实施，促进社会公平正义上，在延长监督链条上创新。市人大常委会紧扣法律制度、法律规定、法律条文，紧盯经济社会发展、民主法治建设、生态环境保护等重点领域，对水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法、科技进步法、《陕西省优化营商环境条例》等法律法规进行执法检查，对检查中发现的问题以“执法检查报告+问题清单”形式反馈给政府，推动法律法规落地落实。在此基础上，着力推进事前监督、事中监督、事后监督各环节紧密衔接、相互贯通，一方面，督促政府完善行政执法公示制度、投诉制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法，做到实体控权与程序控权并举；另一方面，定期听取市人民政府落实市人大常委会关于执法检查报告的审议意见情况的报告并进行“满意度”测评，督促政府持续改进相关领域行政执法工作，不断延长行政执法监督链条，切实画好行政执法“最大同心圆”。

聚焦关键环节，创新监督成效

这次行政执法视察调研是“我为群众办实事”的一项重要举措，在实现监督全过程公开中创新。调研组紧紧盯住人民群众关心关注的热点难点焦点问题开展调研。调研组与执法主体和部分执法相对人座谈，共向各类服务对象发出调查问卷千余份，畅通社会参与人大监督的渠道。调研组坚持实事求是、客观公正的原则，对32个部门的行政执法工作成效进行好、良好、一般三个等次的评价，并向社会通报。调研组邀请新闻媒体报道调研和会议情况，增强了人大监督的公开性和透明度。审议中认真贯彻民主集中制原则，畅所欲言、集思广益，从大局着眼，从推进工作出发，做到肯定成绩公正准确，提出问题有针对性，审议意见具有指导性和可操作性，评价审议意见、决定、决议符合法律要求，决策具有法律效力。采取“票决”“满意度测评”“专题询问”等各种审议监督的方式方法，进一步增强了会议审议的刚性，也提高了政府部门对行政执法工作重要性、迫切性的认识，增强了人大机关、政府各部门、执法对象和广大群众集体学法、用法、守法意识，营造了良好法治社会氛围。

针对视察调研过程中发现的一些部门特别是基层执法单位中普遍存在的“重业务、轻执法”“重审批、轻管理”问题，调研组在增强监督实效上创新，督促市政府进一步加强对各级领导干部特别是部门一把手及分管行政执法领导的法治观念教育，用长远眼光正确认识综合行政执法体制改革的红利，自觉用法治思维和法治方式破解难题、行使权力，统筹推进许可、处罚、强制、征收、给付、确认、裁决等行政执法工作。针对有的部门在违法建设、私搭乱建、出租房、黑中介、非法传销组织等行政执法过程中“履职”但未“尽责”的问题，调研组督促市政府建立协同高效的行政执法联动机制，严格落实行政执法首问负责制、行政执法评议考核和责任追究制度，切实做到有权必有责，失责必追究，有效解决行政执法执与不执一个样，执好执坏一个样的问题。针对一些执法人员重实体轻程序，对程序要求重视不够、把握不准，法定时限、事实认定、证据收集、操作环节、文书制作不够严谨规范等问题，调研组督促市政府进一步加强执法业务培训，对办理案件所涉及的法律文书制作、现场勘查、调查取证、处罚建议、权力告知、文书送达、处罚执行等关键环节进行专题辅导，切实提高执法水平、办案质量和工作效率，推动法律法规全面、正确、有效实施。

建立健全机制，创新监督制度

监督法对各级人大常委会行使监督权的规定只是原则性的，对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督权限及其承担的法律后果等规定不具体，尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，这为人大监督工作的实践创新留下很大的空间。本次行政执法监督突破了监督法对执法检查内容的规定，除了对法律法规贯彻实施情况进行检查外，更加注重对法律责任落实、行政执法评议考核、违法责任追究、执法社会效果的监督，执法检查的内容更加丰富多彩，是对监督制度的创新。商洛市人大常委会在充分调研的基础上，经过主任会议研究，建立了行政执法监督工作机制，确定今后将行政执法综合监督作为常态化工作每年开展一次，并明确将这项职责交由法制工作委员会来组织实施。这是对宪法、监督法及相关法律关于人大监督职权、方式、方法等方面规定的细化、具体和创新，将进一步提高监督实效，更加有效地发挥人大监督职能。

商洛人大坚持将党委重大决策部署、经济社会发展和民生福祉三个方面作为监督工作的重中之重，自觉把党的主张和意图贯穿于人大监督工作，充分发挥人大代表监督作用，围绕监督工作的互动性创新。商洛人大开展在商的省十三届人大代表专题调研行政执法工作，将行政执法监督延伸到县区人大和政府。把行政执法监督作为融入党的中心工作的切入点，围绕“一都四区”发展目标，充分发挥人大代表“监督推动、服务群众、助攻短板”的作用，将全市行政执法监督工作向纵深推进。市县区人大、政府在行政执法监督中同频共振，促进依法行政，从制度上、程序上保证党的决策部署得到贯彻落实，实现人大监督工作服务中心工作，支持中心工作，促进中心工作。

商洛市人大常委会主任张凯盈表示，做好新时代人大监督工作是宪法法律赋予人大的光荣使命。提升整体监督工作水平只有“进行时”，没有“完成时”。市人大常委会要以创新法律监督方式为途径，以提升监督实效为目标，不断提高法律监督工作质量，为加快推进依法行政工作，实现“一都四区”发展目标，为奋力谱写商洛新时代追赶超越新篇章提供有力的法治保障。

来源/作者：陕西省人大常委会 曹建斌张荣荣