地方组织法修改，制度建设再“升级”

中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家政权建设，对坚持和完善人民代表大会制度，发展全过程人民民主，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系作出一系列重大决策部署，从夯基垒台到积厚成势，勾勒出一幅中国之治的制度图谱。

2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，为保证党和国家长治久安作出一系列顶层设计。通过监察法，把公权力关进制度的笼子。

2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议通过新修订的人民法院组织法和人民检察院组织法，是两法自1980年施行以来的第一次修订，全面升级保障国家司法权力运行的法律制度。

2021年3月，十三届全国人大四次会议通过新修改的全国人大组织法和全国人大议事规则，首次规定全国人大及其常委会坚持全过程民主，回应人大工作中面临的新情况新问题，实现人大制度建设的升级换代。

推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，是一个宏大的工程。

10月19日，受委员长会议委托，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十三届全国人大常委会第三十一次会议作关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》的说明。

地方组织法是关于我国地方政权制度的基本法律，是地方各级人大和地方各级政府依法行使职权的重要制度保障。地方组织法于1979年7月由五届全国人大二次会议通过。在1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先后作出五次修改。

沈春耀说，修改地方组织法是坚持党的全面领导、加强地方政权机关政治建设的重要举措。

修正草案共35条。总则中“开宗明义”：地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持以人民为中心，坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。

“修改完善地方组织法，完善地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织和工作制度，对于更好地坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，进一步发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势，保证全体人民更好地行使国家权力、切实维护人民群众的合法权益，具有重大的现实意义。”沈春耀说。

四个方面作出重要修改

地方各级人大和地方各级政府是国家政权机关的重要组成部分，加强地方政权机关建设，必须毫不动摇坚持党的领导，确保各地在党中央集中统一领导下，依法履行职责。

修正草案增加规定：地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。

“明确地方各级人民代表大会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导，是维护党中央权威和集中统一领导、确保中央政令畅通的重要举措，有利于充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证党的路线方针政策和决策部署在地方工作中得到全面贯彻落实和有效执行。”沈春耀说。

根据宪法有关规定，修正草案还明确了地方人大和地方政府在全面依法治国中的责任，并增加相关规定贯彻落实民主集中制原则。

地方各级人大及其常委会是地方国家权力机关及其常设机关，是全过程人民民主的重要实践平台。加强地方人大及其常委会组织建设、完善其职权规定，是坚持和完善人民代表大会制度的重要任务，对于加强地方国家权力机关建设具有重要意义。

此次修改适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额。参照2015年修改地方组织法将县级人大常委会组成人员名额上限增加8至10名的做法，拟将省、设区的市两级人大常委会组成人员名额上下限分别增加10名。

“保证适当数量的常委会组成人员，有利于优化常委会组成人员的结构，增加常委会组成人员的代表性、广泛性，集思广益，充分发扬民主，提高立法、监督工作质量。”沈春耀说。

此外，修正草案补充完善了地方人大及其常委会的职权，进一步加强代表工作，进一步规范省、设区的市两级人大专门委员会的设置和名称。

为贯彻落实中央关于加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系和全面建设法治政府的要求，总结党的十八大以来依法行政和法治政府建设实践经验，此次修改专设一节，明确法治政府建设的原则要求。增加规定地方各级人民政府应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信的法治政府。

同时，进一步明确地方各级人民政府制定规范性文件的要求，增加规定：地方各级人民政府制定规范性文件，应当遵循合法性审查、风险评估、集体讨论决定等程序，按照法定要求和程序予以公布，并向本级人民代表大会常务委员会备案。明确地方政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门。增加规定街道办事处的职责。

贯彻落实党中央深化党和国家机构改革方案的要求，根据修改后宪法和监察法的有关规定，修正草案增加规定，明确地方各级监察委员会主任列席本级人民代表大会会议；明确地方各级监察委员会组成人员的提名和选举任免、辞职程序；明确对监察委员会主任的罢免制度和对地方各级监察委员会的质询制度；明确县级以上地方各级人大常委会组成人员不得担任监察机关的职务。

“党的十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出全面部署，各地方贯彻党中央决策部署，改革任务总体完成，取得一系列重要理论成果、制度成果和实践成果。”沈春耀说，修改完善地方组织法，深入总结深化党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验，把各项制度成果和实践中好的做法以法律的形式固定下来，巩固党和国家机构改革成果，有利于夯实支撑国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度，进一步健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，更好发挥中央和地方两个积极性；有利于进一步优化地方各级人大、政府机构设置和职能配置，保证地方各国家机关更好地分工合作、相互配合，更有效地领导和组织现代化建设事业，推进国家治理体系和治理能力现代化。

与会人员热议修法：正当其时、非常必要

“全国人大常委会认真贯彻落实党中央重大决策部署，系统总结实践经验，借鉴全国人大组织法、全国人大议事规则修改的好经验好做法，修改地方组织法正当其时、非常必要。”全国人大环境与资源保护委员会委员张光荣说。

“地方组织法修正草案广泛征求各方面意见，深入研究论证，已经比较成熟。这次修改对于推进国家治理体系现代化，特别是贯彻落实刚刚召开的中央人大工作会议精神具有重要的意义。”郭振华委员建议加快立法进程，提请明年3月的全国人民代表大会会议审议，这样十三届全国人大在完善国家机构法律制度方面就比较系统和全面。修改国务院组织法也列入了本届立法规划，明年能够提请审议的话，在本届五年任期内，关于国家机构的重要组织法律都会得到完善，这在我国法律体系完善的过程中，具有很重要的意义。

2015年以来，为更好发挥人大监督职能，四川、吉林、广州等地方人大先后在专门委员会中增设预算委员会，承担预决算审查监督、国有资产监督、财税立法及法律实施情况监督等职能，取得了积极成效。

刘修文委员建议完善地方人大专门委员会设置的规定。“建议修正草案充分考虑和吸收地方改革探索经验，将第34条第1款修改为‘省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设立法制委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、预算委员会、教育科学文化卫生委员会、民族侨务外事委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会等专门委员会’；第48条地方人大常委会的职权中再增加一项职权规定‘监督本级总预算的执行、审查批准本级决算、依法加强对地方政府债务的审查监督’；第57条第1款修改为‘常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构，加强工作人员配备，切实提高履职能力’。”

关于人大街道工作机构建设，乃依木·亚森委员建议对设立街道办事处和人大街道工作机构的条文进行补充完善。“当前，随着我国城镇化和城乡一体化进程的加速，各地县市区政府下设街道普遍增加，包括撤乡镇改街道的情况也较为普遍。关于县是否可以设街道办事处，县人大常委会是否可以在街道设立人大工作机构，地方组织法没有规定，法律没有明确，现实中做法也不统一。”

王宪魁委员说：“修正草案第73条中乡镇人民政府行使的职权内容基本和省市一级职权差不多，太宏观、缺乏针对性。建议根据基层工作实际情况的变化，乡镇一级行使职权应该是综合管理、统筹协调、应急处理、行政执法、乡村振兴、人居环境的建设及留守儿童、留守老人的关爱和服务等。”

徐显明委员说，修正草案第61条“地方各级人民政府应当坚持以人民为中心，努力为人民服务”，建议在后面增加“依法保护人民权益”或“尊重和保障人权”。第62条在“廉洁政府”后面再增加一个内容，按照宪法的要求，各级人民政府都应当厉行节约，建立节约型政府。第64条“地方各级人民政府应当依法接受监督”，建议在“监督”后面加上“和制约”。在法治政府建设当中，制约比监督更重要，制约比监督更有效。建议把后面确保行政权力“受到制约”改为“依法正确行使”。第72条在制定规范性文件后面加上“和重大决策”应当履行合法性审查、风险评估和集体讨论决定这3个程序，以避免盲目决策、违法决策。

来源/作者：中国人大 于浩