湿地保护法草案二审：明确湿地定义，划分管理边界

导读：作为“地球之肾”，湿地在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着重要功能，是重要的自然生态系统，也是自然生态空间的重要组成部分。今年1月，全国人大常委会第二十五次会议对湿地保护法草案进行了初次审议，如今，湿地保护法草案二次审议稿提交全国人大常委会第三十一次会议审议。二审稿对草案进行了怎样的调整，与会人员又提出了哪些意见建议？

湿地，是天赐华夏的一片片绿意诗意与共的美好空间。古人或于江渚“泛柏舟”“歌采莲”，或于小洲集芙蓉、颂《离骚》。时至如今，大到江河湖泊，小到洲心公园，湿地仍然是人们放松心情、亲近自然的好去处。

湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。党的十八大以来，习近平总书记多次在考察中强调湿地的重要性，对湿地的保护和恢复一直牵挂于心。

贯彻习近平生态文明思想，全国人大常委会第三十一次会议对湿地保护法草案二审稿进行了审议。在二审稿中，湿地定义更加明确，各方职责更加清晰，湿地保护管理规定更加完善，法律草案渐趋成熟。

湿地的定义和保护范围更加明确

湿地保护法草案二审稿明确，为了加强湿地保护，维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设，实现人与自然和谐共生，制定本法。

为了法律本身的完备，也为了今后湿地保护法通过后的施行，首先要明确一个问题：湿地的定义。

此前，在对湿地保护法草案初审稿进行分组审议和公开征求意见时，一些常委会组成人员和地方、部门、社会公众就建议，参考国际湿地公约和我国现行有关规定，对湿地的定义和保护范围予以研究完善。

对此，草案二审稿明确，湿地是指：具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但水田以及用于养殖的人工水域和滩涂除外。

此外，草案二审稿在实行湿地名录制度的基础上，增加发布湿地范围的规定。草案二审稿第13条将湿地分为重要湿地（包括国家重要湿地和省级重要湿地）、一般湿地，并分别规定了国家重要湿地、省级重要湿地、一般湿地的名录及范围的发布主体。比如，国务院林业草原主管部门会同国务院自然资源、水行政等有关部门发布国家重要湿地名录及范围；省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的部门负责发布省级重要湿地名录及范围。

对湿地定义和保护范围的调整明晰，有助于各方对湿地及其受保护情况的判定，是今后我国做好湿地保护工作的必要之举。

完善对一般湿地的保护管理，加大对违法行为的处罚力度

上文提到，草案将湿地分为重要湿地和一般湿地，在对湿地保护法草案初审稿进行分组审议和公开征求意见时，一些常委会委员和地方、部门、社会公众建议，对重要湿地以外的一般湿地的保护管理，进一步完善有关规定。

对此，草案二审稿作以下修改：增加发布一般湿地名录及加强一般湿地动态监测的规定；增加规定，建设项目占用一般湿地的，应当按照管理权限，征求县级以上地方人民政府授权的部门的意见。

比如，草案二审稿第13条第4款规定，一般湿地的名录及范围由县级以上地方人民政府或者其授权的部门发布。第17条第4款规定，建设项目规划选址、选线审批或者核准时，涉及省级重要湿地或者一般湿地的，应当按照管理权限，征求县级以上地方人民政府授权的部门的意见。

湿地保护关乎国家生态安全，湿地一经破坏，其修复所需的时间与经济成本极大。因此，加大对破坏湿地行为的处罚力度，震慑宵小就显得尤为重要。根据常委会委员和部门、社会公众的意见，草案二审稿适当提高擅自占用国家重要湿地、严重破坏自然湿地等违法行为的罚款数额，加大处罚力度。比如草案二审稿第49条，对于建设项目擅自占用国家重要湿地的罚款，增至每平方米一千元以上一万元以下。

图为罗布淖尔国家湿地公园。图/新华社

湿地保护工作各方职责更加细化

我国湿地的类型多、分布广，要做好全国范围内的湿地保护工作，就必须明确从国务院有关部门到乡镇人民政府、街道办等各方的职责，形成全社会保护湿地的合力。

此前，草案初审稿第5条规定，国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理；国务院自然资源、生态环境、水利、农业农村等有关部门，按照职责承担湿地管理、保护和修复等有关工作。在对湿地保护法草案初审稿进行分组审议和公开征求意见时，一些常委会委员和部门、社会公众建议，进一步体现有关部门和乡镇人民政府在湿地保护中的职责。

对此，草案二审稿增加了乡镇人民政府、街道办事处组织群众做好本辖区的湿地保护工作，村民委员会、居民委员会予以协助的规定。草案二审稿还分别增加了水行政主管部门对河湖湿地、自然资源主管部门对滨海湿地、住房城乡建设主管部门对城市湿地的保护职责。

与会人员建议：明确湿地管理边界

上文提到，湿地保护法二审稿中，湿地的定义和保护范围更加明确。在对二审稿进行分组审议时，与会人员认为，草案二审稿在初稿基础上广泛征求了社会各方面的意见，对湿地的定义作了进一步科学界定，制度设计合理，责任清晰。围绕湿地定义的描述和范围，与会人员在审议时讨论热烈，各抒己见。

陈竺副委员长说，草案二审稿第2条第2款，对湿地的定义建议对照国际湿地公约，使得定义描述更加科学、更加准确。按照国际湿地公约，湖泊、河流都是湿地。

翁孟勇委员认为，草案二审稿中湿地定义的描述比较宽泛，但把“滩涂”剔除并不合适，滩涂是很重要的湿地形态，还是要把“滩涂”纳入湿地定义中。国家要对湿地实行分级管理及名录制度，在管理过程中可以通过分级管理、名录制度来进行滩涂的管理。

“这次草案对湿地的定义作了比较大的调整，可以说回归到一种专业的表述，更像一个广义湿地的定义，但是往往这种专业的表述又带有比较大的争议，基本上把陆地上所有有水的地方都称为湿地。”矫勇委员建议对第2条湿地的定义进行调整，主要是第2条第2款，要突出湿地的名录管理特点，明确湿地管理边界，这是国际上的通行做法。建议第2条第2款修改为“国家对湿地实行分级管理和名录管理制度，本法所称湿地，是指纳入名录管理的具有重要生态功能的自然或人工湿地、常年或者季节性的积水带、水域，包括低潮水深不超过六米的海域”。

与会人员建议：增加“湿地保护日”的相关规定

在对二审稿进行分组审议时，与会人员认为，为唤起全社会共同保护湿地的意识，建议增加“湿地保护日”的相关规定。

杜黎明委员说，湿地公约常务委员会第19次会议决定，每年的2月2日为“世界湿地日”。从“世界湿地日”取得的成效以及地方立法实践经验来看，增设“国家湿地保护日”或“湿地保护宣传周”，既是履行湿地公约的重要行动，也是提高社会公众湿地保护意识的有效途径。为此，建议能否在第一章总则中增加有关国家湿地保护日或者湿地保护宣传周的规定。

“我们认为有保护日比没保护日好，有利于广大人民群众和社会各界强化对湿地保护的意识，同时还具有明显的宣示性。”列席会议的黑龙江省人大常委会副主任李显刚说，如果法律明确“湿地保护日”，是利大于弊，也是有效的。如果不能叫保护日，也可以变通一下，明确某月第一周为湿地保护宣传周。

此外，洛桑江村委员也建议在草案中增加“湿地保护日”“湿地保护周”的相关规定。

来源/作者：中国人大 周誉东