立法保护“母亲河”的又一座丰碑——黄河保护法草案首次提请审议

时间：2022-01-17 21:00:23来源：全国人大作者：李小健

　　黄河是中华民族的母亲河，孕育了古老而伟大的中华文明。黄河流域生态保护和高质量发展，是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。党的十八大以来，习近平总书记走遍了黄河上中下游9省区并召开座谈会，多次就黄河流域生态保护和高质量发展发表重要讲话、作出重要指示批示，为黄河保护立法提供了指引和遵循。

2021年12月20日，黄河保护法草案首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。摄影／马增科

　　保护和治理黄河，功在当代、利在千秋。

　　十三届全国人大常委会认真学习贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话和指示批示精神，始终心怀“国之大者”，把制定黄河保护法列为2021年立法工作“重头戏”。栗战书委员长带队深入沿黄地区一线调研，专门召开立法座谈会，强调要进一步凝聚立法共识，加快立法进程，制定一部保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。

　　2021年12月20日，在全社会翘首以盼中，黄河保护法草案首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。这是继长江保护法后，我国立法保护“母亲河”的又一座丰碑，在黄河治理历史上意义重大而深远。

全国人大提前介入，

共同推进黄河保护立法

　　黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓，呈“几”字形流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区，全长约5464公里，是我国第二长河。

　　黄河流域西接昆仑、北抵阴山、南倚秦岭、东临渤海，横跨东中西部，是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。

　　黄河宁，天下平。2021年12月20日，受国务院委托，水利部部长李国英向十三届全国人大常委会第三十二次会议作黄河保护法草案说明时介绍，新中国成立后，党和国家开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了举世瞩目的成就。特别是党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。

　　“但是，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素。”李国英在草案说明中表示，从制度层面看，主要存在黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化以及生态保护与修复、水资源刚性约束、水沙调控与防洪安全、污染防治制度有待健全等问题，亟须通过制定黄河保护法予以解决。

　　黄河流域生态保护和高质量发展，必须依靠制度、依靠法治。全国人大常委会高度重视，提前介入，充分发挥好人大立法主导作用。

　　2021年4月9日至13日，栗战书委员长率全国人大调研组赴陕西省开展黄河保护立法调研，并在西安市召开立法座谈会，进一步凝聚立法共识，推动黄河保护立法提速。

　　栗战书在座谈会上强调，黄河保护立法要贯彻习近平生态文明思想，贯彻新发展理念，把习近平总书记指示要求和党中央决策部署充分体现到法律条文中，把实践证明行之有效的黄河保护治理的政策、机制、制度予以立法确认。要坚持生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动实现高质量发展。

　　与此同时，王晨副委员长提出明确要求，进行具体指导。沈跃跃、丁仲礼副委员长多次参与有关立法座谈和调研，全力支持水利部、国家发改委等起草部门的工作，就法律名称、适用范围、管理体制、水资源保护利用制度、生态补偿机制等重点问题专门研究，提出意见建议，为做好黄河保护立法工作打下坚实基础。

落实“重在保护，要在治理”要求

　　黄河保护法是继长江保护法之后，我国的第二部流域法、保护“母亲河”的专门法。

　　李国英在草案说明中介绍，黄河保护法草案在立法的总体思路上，一是坚持突出重点，紧紧围绕习近平总书记强调的黄河流域需要高度重视的六方面重大问题和五大目标任务，落实“重在保护、要在治理”的要求，确定章节结构和制度措施，就生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全等作出专章规定。

　　例如，在完善水沙调控与防洪安全制度方面，草案紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，要求建立水沙调控和防洪体系、开展水沙调控和防洪工程建设，明确了水沙调度、防洪防凌调度、滩区防洪管理、河道综合治理、重点水库库区管理等制度措施。

　　二是坚持问题导向，针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的现状和特点，以水为核心、河为纽带、流域为基础，并结合黄河流域上下游、干支流、左右岸的不同问题，在规定流域管理通用制度的同时，对特定区域、特定问题采取特别制度措施。

　　根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，草案规定了生态修复规划、水土流失总量控制、淤地坝建设管理、整沟治理、生态流量管控、重点水域禁渔期等制度措施。

　　例如，草案提出，国家统筹黄河流域自然保护地体系建设；禁止在黄河上游扎陵湖、鄂陵湖、约古宗列曲、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态；加强黄河上中游生态系统保护与修复；支持在黄河流域上中游开展整沟治理。

　　三是坚持统筹兼顾，注重加强与西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略的互促共进，平衡好保护与发展、保护与利用的关系。同时，既立足当前将黄河保护治理中行之有效的成熟做法上升为法律规定，又兼顾长远对仍需探索实践的内容先作原则规定，为进一步改革留出制度空间。

　　例如，落实推动黄河流域高质量发展的目标任务，草案规定，国务院和黄河流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当协同推进乡村振兴战略、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略的实施，因地制宜参与共建“一带一路”，统筹城乡基础设施建设和产业发展，完善城乡人居环境建设政策和机制，建立健全基本公共服务体系，促进城乡融合发展。

以法治思维和方式保障黄河安澜，

推动高质量发展

　　黄河安澜是中华儿女的千年期盼。2021年12月23日，十三届全国人大常委会第三十二次会议对黄河保护法草案进行了分组审议。全国人大常委会组成人员和列席会议同志普遍赞成草案，认为制定出台专门法律保护黄河，有利于加强流域生态文明建设，有利于保障黄河安澜，有利于推动流域高质量发展。

　　列席会议的山东省人大常委会副主任王良说，制定统一的、专门的黄河保护法，通过立法对黄河流域生态保护作出系统性、整体性制度安排，是贯彻落实习近平生态文明思想、习近平总书记重要指示要求和党中央决策部署的重要举措，是从根本上解决黄河突出问题、维护黄河流域乃至国家生态安全的现实需要，是促进黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施的重要保障。黄河保护法草案总体上框架清晰、逻辑严谨，在把握黄河特殊性的同时突出流域特色，质量比较高。

　　“黄河流域的生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程。”在肖怀远委员看来，草案坚持系统观念，紧紧围绕黄河流域需要高度重视的一些重大问题和目标任务，统筹把握保护和发展的关系，抓住发展和安全两件大事，在规划管控、生态保护、水资源的利用、防洪安全、污染防治、高质量发展等各方面规定了一系列基础性、框架性的制度，搭建起了黄河保护治理的“四梁八柱”，是一个基础比较好的法律草案。

　　刘修文委员表示，加强黄河流域生态保护和高质量发展，共同抓好大保护，协同推进大治理，对保障国家和区域可持续发展具有十分重要的全局性、战略性、稳定性作用。虽然近年来黄河流域在生态建设、环境治理等方面取得了明显进展，但在现有法律基础层面，黄河流域长期以来面临水资源紧缺、水质不达标、洪水威胁、水土流失、泥沙淤积、局地生态退化等生态环境挑战，依然形势严峻，发展质量仍有待提高。在全面依法治国的时代背景下，把握好黄河流域生态保护和高质量发展的原则，以法治思维和方式推进黄河保护治理，意义重大。

　　李锐委员认为，黄河流域跨行政区域多，自然资源禀赋与生态环境问题具有特殊性和复杂性，单靠目前较为分散的行政法规以及地方性法规难以起到有效规范作用，亟须制定一部充分契合黄河流域特征、特点的综合性法律来进行统一管理。而此次黄河保护法进入立法程序，提请常委会审议，是贯彻落实党中央和习近平总书记关于黄河保护重要指示要求、战略部署的重大举措，既构建了黄河流域生态保护和高质量发展的法治框架，也回应了社会关切，满足黄河流域人民群众所想所愿。

健全完善法律规定，

更好传承和保护黄河文化

　　泱泱中华，历史悠久，文明博大。九曲黄河奔流入海，以百折不挠的磅礴气势塑造了中华民族自强不息的伟大品格，成为民族精神的重要象征。数千年以来，勤劳勇敢的中华儿女创造和延续了璀璨夺目的黄河文化。

　　栗战书委员长在西安召开的立法座谈会上指出，黄河文化是中华文明的文脉，文化根基深厚。传承黄河文化、保护珍贵的历史文物是黄河高质量发展的重要内容。优秀传统文化是中华民族生生不息的“根”，红色革命文化是中国共产党坚强成长、不断强大的“魂”，也是凝聚中华民族、中国人民信心和力量的精神支柱。要通过保护传统历史文化、红色文化，带动高质量发展。

　　为落实推进黄河文化遗产系统保护的要求，草案规定了黄河文化保护传承弘扬规划、黄河文化资源记录共享、文化遗产保护、公共文化服务、文化产业发展等制度措施。

　　分组审议时，全国人大常委会组成人员和列席会议同志建议进一步健全完善法律规定，更好地传承和保护黄河文化。

　　对于黄河文化保护传承弘扬，肖怀远委员非常赞成。他说，对黄河文化所体现出来的中华民族精神和中华民族优良传统应予以充分肯定。黄河文化中的红色文化遗存，在上游、中游、下游都有。建议在草案中增加“红色文化资源保护与传承”相关内容，进一步丰富黄河文化保护的内涵。

　　“黄河不仅是一条自然河流，不仅是自然遗产，同时也是我们民族的精神遗产。”吉狄马加委员表示，对黄河文化遗产的保护，在此之前已经有了一些相关法规，此次立法终于将黄河文化遗产保护上升至国家立法层面，以专章的形式规定了8条具体的内容，意义更加重大。建议细化这些条款，使黄河文化保护更有可操作性。

　　窦树华委员说，黄河文化是中华文明的文脉，黄河流域的高质量发展要以保护中华文化传承和积淀为基础，要对大拆大建破坏黄河文化的行为规定更严格的法律责任。草案以专章的形式对黄河文化保护传承弘扬作出规定，但是在法律责任中没有关于违反文化保护传承规定的处罚措施。因此，建议在法律责任部分，就破坏黄河文化的行为增加相应的责任条款，使得黄河文化保护传承弘扬措施更具有刚性约束。

　　曹建明副委员长认为，黄河流域历史文化源远流长，包括宝贵的文物、文化遗产以及深厚的红色文化遗产，是中华优秀传统文化的根。加强黄河流域历史文化遗产的保护，涉及国家利益和社会公共利益，具有重大意义，“建议明确规定检察机关公益诉讼的范围包括黄河流域历史文化遗产的保护”。

来源/作者：全国人大李小健