专门立法！守护“地球之肾”

导读

党的十八大以来，生态文明建设纳入国家发展总体布局，湿地保护立法也进入了“快车道”，党中央提出了“强化湿地保护和恢复”“建立健全最严格的湿地保护制度”等要求。2021年12月24日，湿地保护法表决通过，这部新法律不仅为湿地保护奠定了坚实的法治基石，亦为构建全社会共同参与的环境治理体系增添了浓墨重彩的一笔。

芦苇飘飘，白鹭翩翩，碧波荡漾，水杉飘红，会“呼吸”的湿地，为城市源源不断地注入新鲜空气。涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性……湿地具有强大的生态净化功能，对于维护生态平衡，促进经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生，具有重要意义。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视湿地保护工作，多次对湿地保护作出重要指示批示，对湿地的保护和恢复一直牵挂于心。贯彻党中央决策部署、践行习近平生态文明思想，2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了《中华人民共和国湿地保护法》。

首部专门保护湿地的法律出台，标志着我国湿地保护进一步走向法治化。至此，中国在森林、草原、湿地和野生动物保护领域，都出台了专门的法律，我国生态文明制度体系得到进一步丰富和完善。 

开拓创新：湿地保护立法书写千秋功业 

尊重自然、顺应自然、保护自然，建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市，习近平总书记牵之念之。 

2020年，习近平总书记在杭州西溪国家湿地公园察看湿地保护利用情况时指出，湿地贵在原生态，原生态是旅游的资本，发展旅游不能牺牲生态环境，不能搞过度商业化开发，不能搞一些影响生态环境的建筑，更不能搞私人会所，让公园成为人民群众共享的绿色空间。 

高虎城委员表示，针对湿地保护进行立法，将习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署落实落细，将党的主张通过法定程序转化为国家意志，为全社会强化湿地保护和修复提供法律遵循。 

随着生态文明理念深入人心，近年来湿地的生态功能备受关注，湿地保护立法更是代表多年来持续关注的重要议题。十届全国人代会以来，陆续有代表提出湿地保护立法的相关议案和建议，这些议案表达了代表的意愿，也反映了人民的心声。 

2018年，湿地保护方面的立法列入十三届全国人大常委会立法规划；2021年1月、2021年10月，湿地保护法草案分别提请全国人大常委会初审、二审，每次审议后均向社会公布草案全文，广泛征求意见；2021年12月，湿地保护法经过三次审议终获通过。法律草案的每一次审议，每一条意见的提出，无不践行着“绿水青山就是金山银山”的发展理念，由此结出的立法果实，将为亿万人民守护好候鸟翩飞、鱼翔浅底的绿意空间。而这，正是湿地保护立法的初心所在。

保护优先：明确湿地保护和管理的制度体系 

“湿地保护法以习近平生态文明思想为指导，确立了保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的基本原则。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆在答问时表示。 

加强湿地保护与修复工作，首先要摸清“家底”，掌握湿地资源现状及其动态变化情况。湿地保护法按照生态文明制度建设的总体要求，突出湿地保护的基础制度建设，明确了湿地资源调查评价、湿地标准制定、湿地动态监测评估预警等重要制度，夯实湿地保护基础。 

我国幅员辽阔，地理环境多样，湿地分布广、类型丰富、面积大，从寒温带到热带，从平原到高原山区均有湿地分布。截至2020年12月，我国共有国际重要湿地64处、国家重要湿地29处、省级重要湿地811处，建立国家湿地公园899处。湿地的类型、区域、面积等各有不同，这一现实情况要求对湿地进行分级管理。 

湿地保护法第14条明确，国家对湿地实行分级管理。按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，将湿地分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地。重要湿地依法划入生态保护红线。国际重要湿地应当列入国家重要湿地名录。

湿地管理不仅牵涉到林业，还有生态环境局、海洋局、农业农村局等多个部门。工作区域和职能的重叠意味着部分工作的实施需要以部门间良好的沟通协调为前提。过往实践中，部分湿地保护工作存在无人监管的“空白区”。 

基于此，湿地保护法第5条规定，国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，负责湿地保护规划和相关国家标准拟定、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作。国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等其他有关部门，按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作。此外，国务院林业草原主管部门会同国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等主管部门建立湿地保护协作和信息通报机制。 

2015年，中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见明确提出“湿地面积不低于8亿亩”的目标。必须从维护经济社会可持续发展出发，坚决制止乱占湿地和破坏湿地的行为，确保湿地面积不减少。 

为达到上述目标，湿地保护法规定了以下重要制度：一是实行湿地面积总量管控，将湿地面积总量管控目标纳入湿地保护目标责任制，提出管控要求。二是严格控制占用湿地，对建设项目占用湿地提出严格要求，严格限制占用重要湿地。具体包括：禁止占用国家重要湿地，国家重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、湿地保护项目等除外；建设项目选址、选线应当避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对湿地生态功能的不利影响等。三是规定经批准占用湿地的单位，应当恢复或者重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，没有条件恢复的，应当缴纳湿地恢复费。 

为了充分发挥湿地多种功能，湿地保护法进一步明确湿地保护与合理利用的关系。 

比如，规定省级以上人民政府及其有关部门根据湿地保护规划和湿地保护需要，依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园；在湿地范围内从事旅游、种植、畜牧、水产养殖、航运等利用活动，应当避免改变湿地的自然状况，并采取措施减轻对湿地生态功能的不利影响。 

“湿地被誉为‘地球之肾’，是珍贵的自然资源，也是重要的生态系统。此次针对湿地保护专门立法，有利于建立覆盖全面、体系协调、功能完备的湿地保护法律制度体系，为湿地保护和修复提供坚实有力的法治保障。”李锐委员说。 

突出重点：专门条款保护泥炭沼泽和红树林湿地 

制定专门条款对泥炭沼泽湿地和红树林湿地进行规定，是湿地保护法的一大亮点。 

泥炭沼泽湿地和红树林湿地是两种非常独特的湿地类型，其生态功能非常强大，碳汇作用极强。

湿地保护法第34条明确规定，禁止占用红树林湿地，禁止在红树林湿地挖塘，以及禁止采伐、采挖、移植红树林或者过度采摘红树林种子，禁止投放、种植危害红树林生长的物种。 

考虑到泥炭沼泽湿地对生态环境极为重要和特殊，湿地保护法明确禁止在泥炭沼泽湿地开采泥炭或者擅自开采地下水，并加大对开采泥炭违法行为的处罚力度。 

此外，针对一些地方在城市建设中出现的违规挖湖造景等问题，专门规定：禁止违法占用耕地等建设人工湿地。对特殊湿地单独进行规定，这是立法既强调一般又突出重点的体现，同时也意味着，生态环境领域的立法正日益呈现更加专业化、个性化的特质。 

春风化雨：提高全社会湿地保护意识 

2021年12月20日，湿地保护法草案三审稿提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。针对一些常委会委员和部门提出的通过开展湿地保护日、湿地保护宣传周等宣传教育活动，加强社会监督等方式鼓励社会各方面参与湿地保护的建议，草案三审稿增加了各级人民政府通过湿地保护日、湿地保护宣传周等开展宣传教育活动的规定。 

如何在全社会形成珍视湿地、保护湿地的良好氛围，湿地保护法第7条针对不同主体作出明确规定：各级人民政府应当加强湿地保护宣传教育和科学知识普及工作，通过湿地保护日、湿地保护宣传周等开展宣传教育活动，增强全社会湿地保护意识。 

教育主管部门、学校应当在教育教学活动中注重培养学生的湿地保护意识；新闻媒体应当开展湿地保护法律法规和湿地保护知识的宣传，对破坏湿地的行为进行舆论监督。 

此外，湿地保护法还要求将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，并将开展湿地保护工作所需经费按照事权划分原则纳入预算；建立湿地生态保护补偿制度，加大湿地保护转移支付力度，鼓励开展地区间生态保护补偿。 

生态治理，道阻且长，行则将至。在“十四五”规划开局之年，湿地保护法的出台不仅弥补了我国法律体系的生态短板，为强化湿地保护和修复提供强有力的法治保障，更回应了人民群众对美好生态环境的期待。保护湿地、绿色发展，驰而不息，久久为功，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，让天更蓝、山更绿、水更清。

来源/作者：全国人大 施林彭东昱