[全过程人民民主]在法律草案向社会公布征求意见中深入践行全过程人民民主

2019年，习近平总书记在全国人大常委会法工委基层立法联系点上海虹桥街道考察时，同参加法律草案意见建议征询会的中外居民亲切交谈，首次提出全过程人民民主的重大论断。在去年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记对全过程人民民主重要思想作了全面深刻的阐述，强调：我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。全国人大常委会推进全过程人民民主建设，以科学立法、民主立法、依法立法的制度建设和丰富实践，保障重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的，擘画了一幅壮丽的全过程人民民主国家立法实践全景图。向社会公布法律草案征求意见作为国家立法的一项重要制度，为广大人民群众参与国家立法提供了直接、便捷、有效的途径，彰显了我国全过程人民民主的精神实质和本质特征，为坚持和发展全过程人民民主国家立法实践添上了浓墨重彩的一笔。

一、向社会公布法律草案征求意见不断发展和完善的历程

新中国成立后，首个向社会公布征求意见的法律草案是1954年宪法（草案）。1954年6月，中央人民政府委员会第30次会议通过关于公布宪法草案的决议，并于次日公布，进行全民讨论，历时两个多月，共有1.5亿人参加，开创了国家立法向社会公布法律草案征求意见的先河。迄今为止，这项制度已走过60余年的历程，始终坚持以民为本、立法为民的宗旨，实现了四个方面重大发展：性质定位从一项重要工作方法发展为法律制度规范，适用范围从部分法律案发展为所有法律案的全覆盖，实施环节从初审单个环节发展为审议多个环节的全流程，依托的载体从报纸杂志发展为互联网媒介。

（一）恢复阶段（1982年至1999年）

　　改革开放后恢复国家立法工作，也逐步恢复了向社会公布法律草案征求意见工作。1982年4月五届全国人大常委会通过公布宪法草案的决议，将宪法草案公布，广泛征求意见，历时近四个月，许多合理意见建议被采纳。此后，全国人大常委会多次选择社会关注的重要法律草案向社会全文公布征求意见，先后有全民所有制工业企业法(草案) 、行政诉讼法（草案）、集会游行示威法（草案）、土地管理法（修订草案）、村民委员会组织法（修订草案）、合同法（草案）等8部重要的法律草案在提请全国人大常委会初审后向社会全文公布征求意见。这一阶段主要通过人民日报等中央主要媒体公布法律草案，并作广泛宣传，人民群众通过信件的方式提出意见建议。

　　（二）规范阶段（2000年至2007年）

　　2000年立法法出台，对重要法律草案向社会公布征求意见工作作出明确规定。立法法第三十五条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。”从2001年至2007年，先后有婚姻法（修正草案）、物权法(草案)、劳动合同法(草案)、就业促进法(草案)、水污染防治法（修订草案），经委员长会议决定，向社会公布征求意见。这一阶段，一是征求意见的载体完成转型，由报纸杂志逐步转为互联网，为实现全过程人民民主提供了新的更为便捷的途径。2005年7月，物权法（草案）在中国人大网公布，这是首次通过互联网向社会公布征求意见，之后法律草案均通过中国人大网公布征求意见。二是征求意见工作受到社会广泛关注，人民群众积极参与，有关物权法(草案)、劳动合同法(草案)、就业促进法(草案)等的社会公众意见建议数量均超过万条，其中劳动合同法（草案）收到意见建议近20万条。

　　（三）深化阶段（2008年至2012年）

　　2008年4月，十一届全国人大常委会委员长会议决定，凡是常委会审议的法律草案，原则上都在中国人大网上公布。同年5月，全国人大常委会秘书长办公会议通过了《全国人大机关向社会公布法律草案工作程序》，持续推进法律草案向社会公布征求意见工作。这一阶段，一是向社会公布征求意见的范围实现初审法律草案的全覆盖，有近50部法律草案向社会公布征求了意见，数量大幅度增加。二是相关工作流程、制度机制日趋成熟，法律草案向社会公布征求意见工作实现制度化、常态化。

　　（四）成形阶段（2013年至今）

　　党的十八大以来，全国人大常委会加强科学立法、民主立法，推动高质量立法，人民群众对国家立法工作也提出了更高的要求。2013年，十二届全国人大常委会领导作出重要指示，要求二审后的法律草案也要向社会公布征求意见。2013年7月，环境保护法修正案（草案二审稿），首次就二审的法律草案向社会公布征求意见。此后，法律草案二次审议稿向社会公布，继续征求社会公众意见成为常态。2015年3月修改后的立法法进一步完善了向社会公布法律草案征求意见的规定，明确列入常委会会议议程的法律案，应当在常委会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外；向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日；征求意见的情况应当向社会通报。2015年12月委员长会议通过了《向社会公布法律草案征求意见工作规范》，2016年法工委印发了《向社会公布法律草案征求意见工作规程》，细化有关工作程序和要求。2021年修改后的全国人大议事规则对全过程人民民主作了规定，并明确规定准备提请大会审议的法律草案，应当向社会公布，广泛征求意见。正在修改的全国人大常委会议事规则也有类似规定。

二、向社会公布法律草案征求意见践行全过程人民民主的做法和经验

自2008年法律草案普遍向社会公布征求意见以来，截至2022年3月底，共有257件次法律草案在中国人大网向社会公布征求意见，参与人次150多万，提出意见近530万条。特别是十三届全国人大常委会以来，人民群众参与热情更高，共有128件次法律草案向社会公布征求意见，参与人次近98万，提出意见296万多条，与之前十年的相关数据相比，向社会公布的法律草案的总数已经超过之前十年的总数，参与人数是之前十年的近两倍。

　　法律草案公开征求意见已经成为人民群众参与国家立法活动、国家立法机关吸纳民意的重要途径，具备了持续可得、全面广泛、有效真实的显著特征，充分保障国家立法机关密切联系人民、倾听人民心声，充分保障国家重大立法决策体现人民意志、保障人民权益，将人民当家作主具体地、现实地体现到国家立法工作中，在起草、审议法律草案这一国家立法主体工作中形成了全过程人民民主的“微景观”“小循环”。

　　（一）保障人民群众畅通参与国家立法活动

　　习近平总书记指出，“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制”。经过多年发展，尤其是党的十八大以来，法律草案公开征求意见制度已较为成熟定型，既建立了运行良好的国家立法民意表达平台和载体，也形成了行之有效的吸纳民意、汇集民智的工作机制，确保人民群众呼声原汁原味地直接反映到国家立法机关，为人民群众畅通参与国家立法活动提供了制度保障。

　　在常委会会议结束后，一般都及时将法律草案向社会公布征求意见。中国人大网作为法律草案向社会公布征求意见的常态化平台和载体，设置法律草案征求意见专栏，及时将法律草案向社会公众公布，并设有专门的意见征集系统供人民群众登录提出意见建议。对关系群众切身利益、社会普遍关注的法律草案，除在中国人大网公布外，有些还通过主要新闻和网络媒体予以全文公布。十三届全国人大常委会成立以来，进一步拓展公布征求意见平台和载体的可得渠道，在国家法律法规数据库专栏和“全国人大”、客户端等增加了意见征集系统接口。

　　人民群众畅通参与还得益于法律草案向社会公布征求意见的内部工作机制规范、有效运行。在常委会会议召开期间，法工委相关处室相互协助，就法律草案公布的时间、内容、期限等提出意见。经批准后，法工委与常委会办公厅相关部门沟通协调，提前做好相关文本核定、技术调试等准备工作，确保在常委会会议结束当天，及时将法律草案向社会公布征求意见。

　　（二）保障人民群众持续参与国家立法活动

　　习近平总书记指出，一个国家民主不民主，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利。与围绕选举政治的资本主义民主不同，全过程人民民主改变了西方民主那种“一次性消费”的选举游戏，不是阶段性、间歇性的，而是始终如一保持人民群众依法参与政治活动的持续性状态。国家立法是一个民主决策的过程，法律草案起草工作完成后，一般要经过初审、二审和三审等多个审议修改环节。目前，法律草案在初审后、二审后原则上均要向社会公布征求意见，加上国务院提起审议的法律草案在起草阶段也要向社会公布征求意见，保障了人民群众在一部法律草案的各阶段持续参与国家立法活动，丰富了国家立法决策“全链条”民主的内涵。如疫苗管理法在立法过程中，国家市场监管总局、国家药品监督管理局和国家卫健委共同负责起草工作，2018年11月国家市场监管总局在其官方网站上发出公告就疫苗管理法（征求意见稿）公开征求意见，国务院提请全国人大常委会审议后，全国人大常委会于2019年1月在中国人大网上将草案向社会公布征求意见。民法典草案（包括民法总则草案、各分编草案）全部或部分先后14次在中国人大网公开征求意见，其中民法总则草案公开征求意见3次，民法典各分编草案一并公开征求意见1次，民法典物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等各分编草案分别公开征求意见9次，民法典草案公开征求意见1次，共有425762人次提出1021834条意见。

　　实践中，每两个月都会召开全国人大常委会会议，本届以来经常加开常委会会议，会议之后多则七八部、少则三四部法律草案向社会公布征求意见；征求意见时间一般为三十日，有时还会延长；在法律草案征求意见专栏中同时提供邮寄地址，人民群众可以不受征求意见时间的限制，通过写信方式随时提出意见建议。从总体上看，人民群众参与国家立法活动，可以从年头到年尾全年参与，不受大会及其常委会会期的限制。

　　（三）保障人民群众全面参与国家立法活动

　　习近平总书记指出，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”。法律草案向社会公布征求意见从一开始就面向全体人民，覆盖全体人民。实践中，工人、农民、科学技术人员、医务工作者、企业主、个体工商户、公务员、事业单位职工、军人等各行各业的人都参与到国家立法中，一些外国商会、协会和企业也参与进来。人民群众不仅可以通过中国人大网上的意见征集系统提出意见建议，还可以来信来函提出意见建议。如在物权法草案向社会公布征求意见期间，一位盲人寄来了一封盲文信，对野生动植物资源保护、不动产登记等提出了15条具体意见。相应地，意见征集系统实行“零门槛”设置，人民群众只要简单的登录就可以进入系统，不必提供姓名等个人信息。

　　所有的法律草案都要向社会公布征求意见，而且法律草案的所有重要环节都要向社会公布征求意见。人民群众既可以对法律草案的某个条文提出意见建议，也可以对整部法律和各章节提出总体意见建议；既可以对法律草案文本提出意见建议，也可以对法律草案说明或者修改情况汇报提出意见建议。

　　法律草案向社会公布征求意见不仅仅便于社会公众参与国家立法，还具有一定辐射作用，一些法律草案公布后受到社会广泛关注，带动了更多的人群关注、参与国家立法活动。如2011年个人所得税法修正草案向社会公布征求意见期间，新华网、人民网、新浪网等网站设置专栏，超过了7万人次参与讨论。再如2020年未成年人保护法修订草案向社会公布征求意见后，华东政法大学附属中学的同学们专门设计了调查问卷，面向全校师生和家长征集意见建议，全国人大常委会法工委还专门回信感谢和鼓励同学们关心国家立法工作。

　　（四）保障人民群众有效参与国家立法活动

　　习近平总书记指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。为做好法律草案向社会公布征求意见工作，保障人民群众提出的意见建议充分反映到法律中，全国人大常委会法工委建立了意见建议汇总整理工作机制，指派熟悉法律草案情况的工作人员全程跟踪，每天收集人民群众意见建议，重要意见随时报告；征求意见时间截止后，认真归纳、整理，形成专门文字材料，作为常委会审议法律草案时的参阅资料。

　　民有所呼，法有所应。全国人大常委会高度重视人民群众提出的立法建议，在法律草案修改完善时予以认真研究、积极采纳。全国人大宪法法律委在提请常委会审议的法律草案修改情况的汇报中，对征求意见情况和采纳情况予以说明。如在大气污染防治法修订草案向社会公布征求意见中，一些群众提出限制机动车通行涉及公民财产权的行使，应当慎重，建议删去这一规定或者增加更加严格程序。据此，宪法法律委在修改情况的汇报中专门载明：“考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。建议删去这一规定。”

　　2019年全国人大常委会法工委发言人制度建立后，在每次发言人例行会上都会集中反馈法律草案向社会公布征求意见情况，逐一介绍人民群众对相关法律草案提出意见建议的数量、关注重点和采纳情况，彰显参与国家立法活动的有效性，提高人民群众参与感获得感。另外，对有的社会关注度较高的法律草案，还探索网络访谈等形式，与人民群众进行进一步沟通交流。如在车船税法草案公开征求意见结束后，在中国人大网、新华网和人民网公布征求意见情况，并联合举办网络访谈。有的新闻媒体对此评论，全国人大常委会在车船税法草案审议修改过程中，广泛吸取社会公众意见，使之更加符合群众的期待，展现出了民主精神和民生情怀，体现对公民参与权的认可、知情权的尊重。

三、向社会公布法律草案征求意见在发展全过程人民民主中继续改进完善

栗战书委员长指出，“全国人大和地方各级人大要认真贯彻落实发展全过程人民民主的要求，使人民依法享有的知情权、参与权、表达权、监督权真实、生动、具体地体现在人大工作各方面各环节，确保党和国家在决策环节、执行环节、监督落实环节都能听到来自人民的声音，都有人民的参与”。贯彻落实中央人大工作会议要求，按照栗战书委员长的要求，深入发展全过程人民民主，探索完善法律草案公开征求意见制度，不断改进工作，将人民群众参与国家立法的大门越开越大、路越走越宽。

　　通过“全国人大”、客户端等平台推送法律草案公开征求意见的信息，让更多的人民群众知晓并参与进来；适应手机等移动端媒体兴起的新情况，研究推动开发移动端征求意见系统，为人民群众提供更为便捷的参与途径；改进征求意见的模块和内容，进一步提高针对性、时效性；继续做好意见采纳情况的反馈，聚焦人民群众关注的重点问题，让人民群众知道自己的意见不仅被立法机关听到了，被认真地研究、采纳了，还实实在在推动解决急需的突出问题。

（作者单位为全国人大常委会法工委立法规划室）

来源/作者：“全国人大”微信公众号 黄海华王历磊