[全过程人民民主]为全国人大代表“全过程”参与国家立法搭建制度平台

2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，其中，对全过程人民民主重大理念作了全面系统深刻阐述，提出了一个国家政治制度民主与否的“八个能否”评价标准以及“四个要看、四个更要看”重大论断，概括了我国全过程人民民主实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的“四个相统一”，提出了继续推进全过程人民民主建设“三个具体地、现实地体现到”。其中，习近平总书记鲜明指出：“要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。”对发挥人大代表在全过程人民民主中的重要作用作出精准定位、提出明确要求。

一、全国人大代表在践行全过程人民民主中的性质定位

我国宪法规定，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。保证人民当家作主是各级人大及其常委会的宪法职责。人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，参加行使国家权力，保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。我国人大代表具有高度的广泛性、代表性和民主性，在制度安排和实践运行中集中体现了人民当家作主的政治理念。

立法是为社会生活和公民行为立规矩、定方圆的政治活动，是全过程人民民主的重要环节和实现途径，必须始终坚持人民主体地位，为民立法，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。全国人大代表来自人民、植根人民，工作和生活在人民中间，与人民群众有着天然联系，对社会生活的理解更直接，对相关领域法治需求的体会更深刻，对法律法规在实际生活中运行的情况和存在的问题更有切身体会，这是人民代表大会制度的政治优势。在立法工作中，充分发挥代表参与立法的作用，使立法更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生，既是科学立法、民主立法的重要途径，也是全过程人民民主在立法工作中的重要体现。近年来，全国人大常委会在立法工作中重视发挥代表的桥梁纽带作用，使立法充分吸纳人民建议，反映人民期盼，体现人民意愿，更好做到“民有所呼，立法有所应”。

二、代表全过程参与立法的法律保障和工作机制

习近平总书记指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。在制度程序上，2021年修改的全国人民代表大会组织法中，把全过程人民民主重要论述转化为法律规范，特别是专门规定了全国人大代表“充分发挥在全过程民主中的作用”，为加强和改进新时代人大工作、发挥代表在全过程人民民主中的重要作用提供了法律依据和保障。此外，代表法、立法法、监督法等法律对人大代表参与立法工作也作了有关规定、提供了法律制度保障。

在参与实践上，党的十八大以来，全国人大常委会从坚持和完善人民代表大会制度的高度，密切联系代表、保障代表履职，完善相关工作机制。委员长会议审议通过《关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施》和《关于完善全国人大常委会组成人员联系全国人大代表机制的意见》，其中对保障代表在立法工作各环节有效参与作了明确规定，推进代表参与立法工作制度化、规范化。

加强代表列席常委会法律案审议相关工作。在邀请代表列席常委会会议制度的基础上，本届以来进一步加强代表列席工作，邀请代表的数量不断扩大；结合法律案涉及的领域、事项和代表专长确定参会代表，针对性和精细化程度不断提高；建立列席常委会会议代表座谈机制，栗战书委员长出席座谈会听取代表意见建议并作重要讲话。截至2021年6月底，十三届全国人大常委会邀请900余人次代表参加座谈，代表提出的意见建议全部交由有关机关、组织认真办理，交办情况和办理结果逐一向提出意见建议的代表通报。

建立完善常委会组成人员联系代表机制，有效发挥代表就常委会审议中的法律案等事项提出意见建议的作用。常委会组成人员联系代表工作情况，向常委会党组会议、委员长会议报告。常委会组成人员平时多通过电话、、信函等方式，在代表大会、常委会会议期间则通过与代表座谈，调研，走访，邀请参加执法检查等方式，加强与代表的沟通联系，听取代表意见建议。2021年，156位常委会组成人员直接联系439位全国人大代表，其中，16位委员长会议组成人员联系92位代表。通过这一工作机制，代表与全国人大常委会联系更加密切，提出意见建议途径更加畅通，参与立法工作更加富有实效。

三、代表参加大会审议法律案，直接参与行使国家立法权

本届全国人大代表参与行使国家立法权，全国人大审议通过法律案、作出有关法律问题和重大问题的决定情况。制图/李洪兴

全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会审议表决法律案，是代表参与行使国家立法权的重要途径。全国人大增加大会审议法律案的数量，自2015年起至2022年，全国人大常委会已连续8年提请全国人民代表大会审议重要法律案。十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案和监察法；二次会议审议通过了外商投资法；三次会议审议通过了民法典和全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定；四次会议分别审议通过了关于修改全国人民代表大会组织法的决定、关于修改全国人民代表大会议事规则的决定、关于完善香港特别行政区选举制度的决定；五次会议审议通过了关于修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定、关于十四届全国人大代表名额和选举问题的决定、香港特别行政区选举十四届全国人大代表的办法和澳门特别行政区选举十四届全国人大代表的办法。全国人大代表作为最高国家权力机关的组成人员，代表人民在代表大会上审议和表决法律案，直接参与行使国家立法权，是在国家立法中实现全过程人民民主的重要体现。

四、统筹立法规划计划编制与代表议案建议办理工作

根据各方面意见，科学编制立法规划、年度立法工作计划，是保证立法工作不断适应人民群众新要求新期待，体现民主立法的前端关口，也是提高立法质量的先决条件。常委会法制工作机构在立法规划、立法工作计划编制中，结合代表议案、建议办理工作，认真梳理、深入研究代表意见建议，及时纳入立法规划和立法工作计划，充分发挥代表重要作用。

据统计，十三届全国人大四次会议上，全国人大代表提出有关立法方面议案467件，其中，90件议案涉及的30个立法项目已由全国人大常委会审议通过或者已提请全国人大常委会审议，176件议案涉及的68个立法项目已列入立法规划或者年度立法工作计划。根据代表意见建议，对立法工作计划作出适当调整。比如，2020年，综合考虑代表意见和各方面意见，调整2020年度立法工作计划，将修改野生动物保护法、国境卫生检疫法，统筹考虑修改传染病防治法、突发事件应对法等增加列入计划；将修改野生动物保护法、传染病防治法、突发事件应对法等列入强化公共卫生法治保障立法修法工作计划。

此外，在编制和调整立法规划、拟订年度立法工作计划时，通过座谈会等方式向全国人大代表征求立法项目建议，听取全国人大代表意见。通过这些举措，使人大代表能够在立法项目的确定这一立法工作的初始环节，充分发表意见、得到吸收采纳、形成有效参与、彰显民主意涵。

五、法律草案起草、论证、调研各环节发挥代表作用

在立法工作中广泛邀请代表参与、为代表发表意见建议提供服务，贯穿在法律草案的起草、论证、调研、审议等立法工作各个环节之中，使代表的意见建议在立法全过程都能得到充分有效的尊重和吸纳。一是在法律草案的起草过程中，认真研究吸收代表议案建议提出的立法意见。比如，在刑法修正案（十一）草案起草过程中，对十三届全国人大三次会议期间533人次代表提出的18件议案进行了充分研究，在未成年人刑事责任年龄，加强对非公有制经济的平等保护，修改证券犯罪、洗钱罪、妨害传染病防治罪等具体罪名的相关规定，增设袭警罪等方面，吸收采纳代表的意见建议。二是邀请代表参加立法调研、座谈研讨、法律草案通过前评估等立法工作。比如，在生物安全法立法工作中，分别邀请阎建国、刘江东、夏恒建等代表参加北京、湖北调研；邀请吴清平、田克恭等五位代表参加通过前评估会。充分发挥基层立法联系点作用，通过召开座谈会等方式征求全国人大代表等的意见。

六、法律草案广泛听取代表意见

在立法工作中，及时向代表提供信息，通过多种途径征求代表对法律草案的意见，听取吸纳代表意见，使之充分体现在法律草案中。

一是组织代表研读讨论拟提请代表大会审议的法律草案。根据立法法相关规定，常委会决定提请代表大会审议的法律案，在大会举行前的一个月将法律草案发给代表，并组织代表集体研读讨论，为参加大会审议时发表高质量审议意见做好充分准备。比如，在民法典编纂过程中，常委会办公厅和法工委于2020年1月和4月，两次组织全国人大代表研读民法典草案，并根据代表研读意见对民法典草案作出修改，为代表大会审议做好准备。2021年1月、2022年1月，先后组织全国人大代表研读讨论拟提请十三届全国人大四次会议审议的全国人大组织法（修正草案）、全国人大议事规则（修正草案），以及拟提请十三届全国人大五次会议审议的地方组织法（修正草案）。

二是认真落实法律草案征求代表意见工作机制。法律草案向全国人大代表征求意见，综合性、基础性的重要法律草案，还会专门寄送给每位代表征求意见，专业性强的法律草案印发相关专业或领域的代表征求意见。在动物防疫法修订草案、长江保护法草案、数据安全法草案、个人信息保护法草案初次审议后，书面征求了相关议案领衔代表的意见。

三是在常委会审议法律草案时，对列席代表提出的意见建议同样给予高度重视，认真研究吸收。比如，在基本医疗卫生与健康促进法审议时，根据代表关于医学院校应开展医德医风教育的意见，在建议表决稿第51条中，将“医学院校”增加作为开展医德医风教育的主体之一。

四是重视对代表意见的反馈。在宪法法律委有关法律草案审议结果的报告和审议意见中，对审议通过和正在审议的法律案采纳代表意见建议的情况作详细报告。在每部法律草案的修改情况汇报、审议结果报告等立法文件中，对代表意见建议及研究采纳情况予以说明。法工委发言人就代表关注的法律问题进行回应。

习近平总书记指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主。”通过人大代表全过程参与立法工作的制度程序和参与实践，我们深切地感受到，我国社会主义民主的广泛性、真实性、有效性，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。

（作者单位为全国人大常委会法工委宪法室） 

来源/作者：陕西省人大常委会 曲頔