【学习调研】彭贵洋 | 论未成年人“四大检察”融合履职的路径优化

2021年，最高人民检察院在全国全面推开未成年人检察业务统一集中办理改革，打破传统刑事检察单一履职壁垒，统筹推进涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”一体发力，推动未检工作从“单项司法处置”向“全方位综合保护”转型，这既是顺应新时代未成年人保护工作的时代要求，也是破解涉未成年人权益保护深层次问题的必然选择。当前，未成年人保护面临网络侵害频发、新业态监管盲区、监护侵害与监护缺失并存、校园及周边安全隐患突出等多重挑战，单一的刑事打击已无法覆盖未成年人权益保护全维度。基于此，本文立足基层未检办案实际，聚焦融合履职中的突出问题，从理念重塑、机制创新、协同共治、能力保障、考核优化等维度，探索贴合基层实操的优化路径，助力未成年人综合司法保护走深走实，真正达到“1+1>2”的治理效能。

一、基层未成年人“四大检察”融合履职的现实梗阻

基层未检部门作为“四大检察”融合履职的前沿阵地，直接面对海量涉未成年人案件和复杂的保护需求，但受传统办案思维、机制短板、资源限制等因素影响，融合履职存在诸多堵点难点，实质化推进步履维艰。

（一）融合理念存在偏差，“重刑轻民”惯性思维根深蒂固

长期以来，未检工作以刑事办案为核心的传统定位深入人心，部分基层未检干警仍固守“刑事为主、民行附随”的陈旧理念，将审查逮捕、审查起诉、出庭公诉视为未检主业，对未成年人民事权益保障、行政检察监督、公益诉讼检察履职存在明显的畏难情绪和轻视心态。一方面，对民事检察履职缺乏主动性，面对刑事案件背后隐藏的监护缺失、抚养费拖欠、监护侵害、继承权受损等问题，往往被动应对甚至视而不见，很少主动启动支持起诉、督促监护等程序；另一方面，对行政和公益诉讼检察履职存在畏难情绪，认为涉未成年人行政监督、公益诉讼案件线索少、取证难、成案率低，不愿主动挖掘行政监管缺位、公共利益受损等问题，甚至将此类工作视为“额外负担”。这种理念偏差直接导致“四大检察”履职失衡，刑事检察一枝独秀，民事、行政、公益诉讼检察沦为配角。

（二）线索来源渠道狭窄，“刑主民辅”失衡格局难以打破

当前基层未检融合履职的线索来源高度依赖刑事案件，呈现出“被动发现多、主动挖掘少，个案衍生多、系统筛查少”的突出问题，线索挖掘缺乏系统性、常态化机制。绝大多数民事、行政、公益诉讼线索，均是在办理性侵、校园欺凌、未成年人犯罪等刑事案件时偶发发现，没有建立起全流程、全覆盖的线索筛查机制，对刑事案件背后的关联问题挖掘不深、不透。比如，办理未成年人聚众斗殴案件时，仅关注刑事追责，忽视背后的辍学失管、监护失职、网吧违规接纳未成年人等问题；办理侵害未成年人案件时，仅追究刑事责任，未同步核查强制报告制度落实、酒吧违规经营等公益诉讼线索。同时，基层未检部门缺乏与教育、民政、卫健、市场监管、团委、妇联等部门的常态化线索移送机制，外部线索获取渠道闭塞，大量侵害未成年人合法权益的隐性线索无法及时发现，导致民行、公益诉讼检察工作长期处于被动局面，履职覆盖面严重不足。

（三）办案机制衔接不畅，“分段作业”流程弊端凸显

虽然基层检察院均已实现未检业务统一集中办理，但内部办案机制仍存在明显壁垒，“四大检察”职能未能实现无缝衔接、协同发力，呈现出“分段作业、各自为战”的弊端。其一，内部刑民行公衔接机制缺失，刑事检察官办理案件时，缺乏同步筛查关联线索的硬性要求，即便发现线索，也没有规范的移送流程和跟踪反馈机制，线索移送随意性大、流失率高；其二，调查核实权运用不充分，民事、行政、公益诉讼案件办理中，受限于程序规范和办案惯性，未检干警很少主动开展调查取证、现场勘查、专业鉴定等工作，导致线索成案率低、监督效果不佳；其三，跨部门信息共享滞后，未检部门与院内刑执、案管、公益诉讼、民事行政检察等部门数据壁垒未打破，案件信息、线索数据、帮教信息无法实时共享，上下联动、横向协作效率低下；其四，办案流程碎片化，未严格落实“一案一办、全程覆盖”要求，刑事办案、权益保障、监督整改、帮教矫治相互脱节，未能形成全链条保护闭环。

（四）能力素质结构单一，“全科医生”式人才严重短缺

“四大检察”融合履职对未检干警的综合素养提出了极高要求，需要干警既精通刑事检察业务，又熟悉民事、行政、公益诉讼相关法律法规，同时掌握心理学、教育学、社会学等专业知识，具备复合型办案能力。但基层未检队伍普遍存在知识结构单一、专业能力不均衡的问题：大部分干警深耕刑事检察多年，擅长刑事案件办理，但对民事支持起诉、行政争议化解、公益诉讼调查取证、类案监督等业务不熟悉、不擅长；部分年轻干警虽具备基础法律知识，但缺乏基层办案经验和综合履职实操能力，面对监护权纠纷、网络侵害公益诉讼、新业态监管监督等复杂问题，往往无从下手。同时，基层未检部门人员编制紧张、专业化培训不足，缺乏系统性的综合履职业务练兵和案例指导，难以满足“四大检察”一体履职的现实需求，人才短板成为制约融合履职走深走实的核心瓶颈。

二、筑牢未成年人“四大检察”融合履职的思想根基

理念是行动的先导，破解基层未检融合履职难题，首要任务是打破传统思维桎梏，树立系统、全面、优先的融合理念，将最有利于未成年人原则贯穿“四大检察”履职全过程、各环节。

（一）树牢“最有利于未成年人”贯通理念

始终将最有利于未成年人原则作为“四大检察”融合履职的根本遵循和行动指南，摒弃“重打击、轻保护”“重刑事、轻民行”的惯性思维，把未成年人权益最大化作为办案核心目标。办理涉未成年人刑事案件时，既要依法严惩侵害未成年人犯罪，精准帮教涉罪未成年人，也要同步考量未成年人的身心特点、成长环境和长远发展；开展民事检察履职时，围绕监护权、受教育权、财产权等核心权益，优先选择最有利于未成年人健康成长的办案方式，稳妥开展支持起诉、督促监护、监护权撤销等工作；推进行政、公益诉讼检察时，聚焦未成年人成长环境优化，重点关注校园安全、网络保护、食品药品安全、新业态治理等领域，优先保障未成年人公共利益不受侵害，让每一项检察履职都贴合未成年人保护需求。

（二）确立“系统融合一体化”履职观

牢固树立“在办案中监督，在监督中办案”的系统观念，打破“四大检察”职能分割壁垒，确立“一案多查、一体履职、综合保护”的工作思路。基层未检干警要摒弃单一办案思维，办理每一起涉未成年人案件，都要同步完成“四重审查”：审查刑事犯罪是否成立、未成年人民事权益是否受损、行政部门监管是否缺位、社会公共利益是否受侵害，实现刑事打击、权益保障、监督纠错、社会治理一体推进。坚决杜绝“就案办案、机械办案”，推动未检工作从单纯的司法办案，向司法保护、社会保护、家庭保护、学校保护联动融合转变，真正实现对未成年人的全方位、立体化保护。

（三）强化“双向保护、全面兜底”责任理念

坚持双向保护原则，既要严惩侵害未成年人犯罪，全力救助被害未成年人，也要精准帮教、感化挽救涉罪未成年人，兼顾双方合法权益；同时强化兜底保护意识，聚焦留守儿童、困境儿童、事实无人抚养儿童等特殊群体，主动延伸履职触角，针对监护缺失、生活困难、失学辍学等问题，联合多方力量开展综合救助，切实扛起检察机关在未成年人保护工作中的法律监督责任，以检察履职补齐未成年人保护短板。

三、构建全流程线索发现与协同办案体系

破解基层未检融合履职机制不畅难题，核心是构建规范化、系统化、常态化的工作机制，打通线索发现、移送、办理、反馈全流程，实现“四大检察”职能无缝衔接、协同发力。

（一）建立“一案多查”强制线索筛查机制

立足基层办案实际，制定《涉未成年人案件“一案多查”履职指引清单》，将线索筛查固化为涉未成年人案件办理的必经程序，明确硬性要求，杜绝漏查、漏管。未检干警在审查逮捕、审查起诉、附条件不起诉考察、帮教矫治等每一个办案环节，都必须对照清单，对未成年人文身、饮酒、辍学、网络沉迷、违规入住宾馆、网吧违规接纳、监护状况、强制报告落实、校园安全隐患等重点事项进行全面扩展询问和强制调查，同步梳理民事、行政、公益诉讼线索。例如，吉林省检察机关推行的“一案八查”机制，将刑事合法性审查、民事权益核查、行政监管排查、公益诉讼线索筛查等纳入必查事项，有效拓宽线索来源；吉林敦化市检察院在办理涉未成年人刑事案件中，通过“一案多查”，成功发现向未成年人售烟、违规文身等公益诉讼线索，依法启动监督程序，推动相关部门专项整治，取得良好治理效果。基层未检部门要严格落实清单化筛查、台账化管理，确保每一条关联线索都能及时发现、规范移送、跟踪办理。

（二）深化“数据赋能”数字监督应用机制

依托大数据法律监督平台，打造涉未成年人融合履职数字监督模型，以数字赋能打破线索发现瓶颈，实现从“个案被动发现”向“类案主动筛查”转变。重点搭建强制报告落实监督、校园安全隐患排查、未成年人网络侵害、宾馆违规接待未成年人、监护缺失预警等数字监督模型，通过碰撞比对公安报案数据、医疗机构诊疗数据、教育部门学籍数据、市场监管经营数据、民政困境儿童数据，精准挖掘隐性线索。例如，构建强制报告数字监督模型，比对医疗机构接诊未成年人伤情数据与公安报案立案数据，快速发现应当报告而未报告的行政违法线索，督促卫健、公安等部门履职追责；针对校园周边安全、网络侵害等高频问题，通过数据筛查开展类案监督，推动源头治理。同时，打通检察内部业务系统与外部行政部门数据接口，实现线索数据实时共享，提升线索发现和办理效率。

（三）健全“刑民接力”内部协同机制

打破检察机关内部部门壁垒，建立未检部门牵头、刑民行公一体联动的内部协作机制，明确线索移送、案件协办、跟踪反馈全流程规范。明确刑事检察官的线索初步核查和移送义务，发现未成年人民事权益受损、行政监管缺位、公益受损线索后，第一时间固定证据，通过内部“一键移送”通道，同步移送至民事、行政、公益诉讼办案岗位，实行双向反馈、闭环办理。针对基层院民行、公益诉讼力量薄弱的现状，建立上下联动办案机制，借鉴福建龙岩等地“一体化办案团队”经验，由市级检察院统筹调配全市未检、民行、公益诉讼骨干力量，组建跨部门融合履职办案组，指导基层办理复杂疑难案件，破解基层力量不足、能力薄弱难题。同时，建立定期会商研判机制，未检部门联合案管、刑执、公益诉讼等部门，定期开展线索研判、案件会商，提升线索成案率和办案质效。

四、打造内外联动的未成年人保护共同体

未成年人保护是一项系统工程，离不开多方力量协同发力。基层未检部门要立足法律监督职能，对内强化检察一体化协作，对外联动行政机关、社会组织、专业力量，构建全方位、多层次的保护共同体，凝聚融合履职强大合力。

（一）强化内部纵向一体化与横向协作

构建“市院统筹指导、基层院主责办理”的纵向一体化履职模式，市级院未检部门加强对基层融合履职的业务指导、案例指引和督办协调，针对基层办理的重大疑难民行、公益诉讼案件，全程跟踪指导，协助破解取证、法律适用等难题。基层院未检部门实行“捕诉监防帮”一体化办案，固定专人负责民事、行政、公益诉讼检察业务，实现“一专多能、一岗多责”。同时，加强院内横向协作，与公益诉讼检察、民事行政检察部门建立联合办案、专业支持机制，遇到复杂案件共同开展调查取证、听证论证，借助专业力量提升办案质效；与案管部门协作，将融合履职线索筛查、移送、办理情况纳入案件质量评查范畴，倒逼规范履职。

（二）联动外部行政与专业力量

健全与教育、民政、卫健、市场监管、公安、团委、妇联等部门的常态化协作机制，会签线索移送、联合整治、专业支持文件，建立信息共享、联席会议、联合督查、跟踪问效闭环体系。针对文身治理、宾馆网吧违规经营、校园周边安全、网络侵害等重点问题，联合开展专项整治行动，形成监督合力。创新“检察官+司法社工+心理咨询师+特邀检察官助理”多元履职模式，聘请卫健、市场监管、教育、网信等部门专业人员担任特邀检察官助理，参与公益诉讼调查取证、专业咨询、风险评估等工作，破解未检干警专业不足、取证难、鉴定难等问题。同时，依托未成年人司法社会服务中心，引入专业司法社工、心理咨询师、家庭教育指导师，全程参与涉案未成年人帮教、心理疏导、家庭教育指导、民事权益保障等工作，为融合履职提供专业支撑。

（三）构建社会支持体系延伸履职触角

积极争取党委政府支持，将未成年人融合履职保护工作纳入地方平安建设、未成年人保护工作考核体系，推动形成党委领导、政府负责、检察监督、多方参与的工作格局。广泛发动社区工作者、学校教师、志愿者等社会力量，搭建未成年人权益保护观察员队伍，及时收集、反馈未成年人保护线索，延伸检察监督触角。针对留守儿童、困境儿童等特殊群体，联合民政、团委、妇联开展常态化走访排查，建立帮扶台账，精准开展司法救助、生活帮扶、学业支持，实现融合履职与社会保护深度融合。

供稿：山阳检察

编辑：许沥心

责编：马 宁

审核：姚启明