浅析工作评议和履职评议

 

对“一府两院”及其部门组织进行工作评议和对人大常委会任命的干部有计划、有目的地开展履职评议，是地方人大及其常委会在实践中创造的有效监督形式。那么，什么是工作评议，什么是履职评议？是如何产生和发展的？都有那些特性？它们之间有何联系和不同？如何在新的时代条件下依法有效地开展工作评和履职评议，增强监督效果？仍是地方各级人大依法开展监督工作需要探讨的一个重大课题。

一、工作评议和履职评议的产生和发展

“工作评议” 产生于上世纪八十年代初，早在1982年，有的地方就开始了工作评议的初步尝试。到了90年代，全国30个省、自治区、直辖市，从乡镇人大到省级人大都纷纷开展了代表评议工作，评议的方式日趋完善，效果也越来越明显。

“履职评议”由述职评议演变而来，始于80年代初期，而后由点到面，由下到上，逐步扩大，逐级推进，90年代全国各级地方人大普遍开展了干部述职评议，取得了实效。2007年监督法颁布实施后，干部述职评议一度被叫停。2012年以后又逐渐恢复，到目前为止，对选举、任命干部进行履职评议已成为地方各级人大常委会比较普遍的做法。

实践证明，“工作评议”和“履职评议”是多年来地方人大及其常委会在人大工作实践中探索创造的监督工作的新形式，是对人大监督内容和形式的充实和完善，而且已经形成了一套比较成熟的经验做法，对于规范人大常委会的监督行为，提高监督实效发挥了重要作用。因此，组织开展好工作评议和干部履职评议，对加强对“一府两院”的监督，促进依法行政、公正司法，保证国家机关按照人民的意志行使权力，强化地方人大监督职能，实现由程序性监督向实质性监督转变，都有着极其重要的意义。

二、工作评议和履职评议的特性

人大专项工作评议和干部履职评议制度作为一种监督方式，之所以能在基层生根发展，经久不衰，主要取决于三个特性。

一是法定性。这是开展人大专项工作评议和干部履职评议制度的总体要求。人大及其常委会对“一府两院”及其职能部门进行专项工作评议，对人大及其常委会选举、任命的的国家机关工作人员进行履职评议，符合我国《宪法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）等法律法规的相关规定。《宪法》规定，人大是最高国家权力机关，由它产生的“一府两院”贯彻执行宪法、法律、法规以及人大及其常委会决议、决定时应接受人大监督，而人大的专项工作评议和干部履职评议是有效的监督形式之一。《监督法》则是对《宪法》的相关规定作出重申和细化。如《监督法》规定，各级人大常委会要听取和审议“一府两院”的专项工作报告。“专项工作评议从本质上看，属于听取和审议‘一府两院’专项工作报告这一人大常委会主要监督形式范畴”，“评议”环节则是在听取和审议“一府两院”专项工作报告的基础上的进一步延伸和拓展，从而达到增强监督的效果。《地方组织法》又进一步强调了地方各级人大听取“一府两院”的工作报告属于法定职权范围。综上，人大专项工作评议符合宪法原则和法律精神，具有法定性特征。

二是民主性。地方人大专项工作评议和干部履职评议制度是坚持民有所呼、我有所应的重要法宝。组织代表开展评议活动，是保证人民当家作主的重要法宝，是党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一的具体体现。专项工作评议和干部履职评议主要是对政府（着重是相关职能部门）或“两院”完成该项工作和干部履行职责所取得的成绩和存在不足给予一个比较公正全面的评价，一方面反映了人民群众的意愿，使人民群众直接或间接参与管理国家和社会事务；另一方面，使被评议单位和人员时刻保持宗旨意识、公仆意识，牢记执政为民的使命，恪尽工作职守，确保所负责的工作取得成绩。同时保证了基层人大常委会能够集中精力抓大事、抓重点、抓出实效，体现广泛性、体现民意，真正做到了为民代言、监督为民。

三是实效性。地方人大专项工作评议和干部履职评议制度实行的结果和产生的实际效果，是开展评议工作的目标重点。评议在同级党委的坚强领导下，清晰回答和解决了基层人大制度坚持和巩固什么、具体完善和发展什么、具体怎么坚持和巩固、具体怎么完善和发展等一系列重要而又现实的有关问题。在实际工作中，需要将该制度的合法性、合理性、效果、效率、时间等因素综合考虑，制订科学的实效性标准，以切实反映人大专项评议工作实效，不使评议工作流于形式。不仅要看被评议对象对评议意见整改落实的反馈率，更要看人大代表对建议办理工作的满意率，以及建议的办成率。实效贵在制度设置，重在实践落实。

三、工作评议和履职评议的联系和不同

工作评议和履职评议作为一种监督形式，既有联系, 又有区别,在地方人大工作中运用比较广泛。

二者的共同点主要体现在：(1)工作评议和履职评议均是地方人大及其常委会探索和加强监督权的重要方式和途径，更是一种监督行为。（2）它们都是针对“一府两院”的工作开展监督，包括同级人民政府及其部门、人民法院和人民检察院。（3）评议的主体相同。评议的主体一般都是本级人大常委会组成人员和本级人大代表。（4）评议的程序相同。无论是工作评议，还是履职评议，一般都要经过确定评议对象，明确评议内容,组织视察调研，会议进行评议，当会询问，票决测评、反馈落实等程序步骤，节奏大体一致。（5）评议的目的相同。对“一府两院”及其职能部门依法开展工作评议和干部履职评议，都是为了改进和加强“一府两院”及其职能部门的工作，提高干部素质，增强为民服务的意识，促进依法行政、公正司法、执法为民。

二者的不同点主要体现在:

(1) 概念有所不同。“工作评议”是地方人大及其常委会组织人大代表对本级“一府两院”的工作进行评议；而 “履职评议” 则是指地方各级人大常委会组织对由人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员履行职责的情况进行评议。

（2）对象有所不同。工作评议的对象是政府及有关部门(包括派出机关)、法院、检察院（庭科室）; 履职评议的对象则是人大及其常委会选举、任命的国家工作人员。

（3）内容有所不同。对“一府两院”工作评议的内容主要是：执行宪法、法律、行政法规及地方性法规的情况；执行上级和本级人大及其常委会决议的情况，工作的执行情况、工作进展情况等；办理本级人大代表提出的议案以及建议、批评和意见的情况。对人大选举和任命干部履职评议的内容主要是：履行岗位职责、勤政廉政的情况，包括立足岗位目标所做工作，完成工作任务取得的成绩，以及工作存在缺点问题和今后工作打算；还有常委会或主任会议认为需要评议的其他事项。

（4）侧重点有所不同。工作评议的对象侧重对事的监督，主要考评的是“一府两院”的工作情况；履职评议的对象侧重对人的监督，考评的是由人大常委会选举或任命的国家工作人员履职情况。前者对象是机关单位，后者是个人。即工作评议是对事，履职评议是对人。

（5）评议结果有所不同。专项工作评议的结果是满意（好）、基本满意（中）、不满意（差）；履职评议的结果是称职、基本称职、不称职。

四、组织开展工作评议和履职评议应把握的几个问题

组织开展专项工作评议和干部履职评议，政治性、法律性、程序性很强，在具体工作过程中要注意把握好以下几个方面的相关问题：

一是要明确工作评议的主体。无论是对“一府两院” 开展的工作评议，还是组织对干部进行履职评议，都应以各级人大及其常委会和各级人大代表为主体。因为，只有各级人大及其常委会和各级人大代表对“一府两院”才可以依法行使监督权。在乡镇一级可以主席团名义组织开展，可以邀请本级部分人大代表参加。如果在人代会上组织全体代表对“一府两院”的专项工作进行评议，以一级人大作为评议主体则更具监督刚性。

二是要工作评议的对象。工作评议针对的是事（工作）、因事及人，履职评议针对的是人（部门负责人）、因人及事。参照监督法关于听取和审议“一府两院”专项工作报告的规定，工作评议的对象应该是“一府两院”机关及其组成部门，履职评议的对象应该是“一府两院”及其组成部门部门负责人。乡镇人大应把政府机关、某个部门或“七站八所” 及其负责人作为工作评议的对象，全部纳入，不能有例外。

三是要明确评议的议题。工作评议应坚持问题导向，侧重于“一府两院”专项工作，评议起来针对性强、易于操作，评议结果的好坏，也自然有相应的责任主体（人）。各级人大常委会（或乡镇人大主席团）组织开展工作评议，都应围绕“一府两院”某一专项工作开展，针对“工作”，选择“专项”， 瞄准特定问题。履职评议则应围绕岗位目标，针对特定人、特定事来开展评议，对涉及的具体问题，可以通过视察调研、当会询问、提出建议、现场表态等其它监督形式，去推动问题的解决和落实。

四是要严格评议的程序。依照各级人大及其常委会听审“一府两院”工作报告的程序要求，专项工作评议和干部履职评议一般也要经过诸如选择议题、制定年度计划，邀请代表参与、组织宣传动员、开展会前视察调研，起草评议报告、征求意见、修改和定稿，召开人大常委会会议听取和审议报告，当会询问，组织进行评议并提出评议意见，现场进行票决测评等程序和环节，不能人为省略。

五是要注重评议结果的运用。评议结果应包括评议意见和满意度测评结果。对评议意见和测评结果除了转交“一府两院” 研究处理，还应送同级党委组织、人事、监察部门，作为干部考核奖惩的重要参考依据，这也是工作评议的刚性所在。必要时，地方人大及其常委会也可以根据评议结果，进行“二次评议”， 并依法作出相应的决议、决定，以促进整改落实，增强评议效果。

五、如何进一步增强工作评议和履职评议的实效

一要坚持和加强党对人大专项工作评议制度的领导。习近平总书记指出：办好中国的事情，关键在党。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，自觉将党的领导贯穿于人大工作全过程、落实到依法履职的各个方面。专项工作评议一般要经历准备、调研、评议、整改四个阶段，时间跨度大、工作周期长，只有在党的领导下科学组织，才能保证评议工作按照计划有序推进。

二要建立更精准的人大专项工作评议制度的法律保障。坚持以良法促发展。第一，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，把基层人大专项工作制度的发展改革同立法决策更好地结合起来。第二，加强重要领域立法，即加快完善人大相关工作作制度的相关法律法规，适时把基层专项工作评议纳入监督法和地方组织法的范围，建立更精准的人大专项工作评议制度的法律保障，确保人大制度发展与改革有据可依。第三，抓住提高人大专项工作评议制度立法质量这个关键，修改完善人大开展专项工作评议的制度和办法，推进科学立法、民主立法、依法立法，遵循和把握立法规律，使基层人大专项工作评议制度符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

三要促进对人大专项工作评议制度的改革创新。实行绩效标准考核机制，是人大专项工作评议制度的一次重大创新。坚持问题导向和目标导向相统一，将管理学概念引入人大工作中，通过细化明确行权重点、量化行权内容、规范行权流程、强化绩效考评，全面提高了地方人大依法行使“三权”的实效，从而保证人大专项工作评议在各级得到广泛推广和高效运行。

四要科学构建人大专项工作评议制度的运行体系。人大专项工作评议制度是建立在深入调查研究的基础上，这就要求工作评议小组调查研究要深入细致，保证评议报告的公正性。被评议对象也要深入基层、面向社会，问计于民、问政于民、问需于民。同时，评议过程也要始终遵循公平、公正、民主、透明的原则，既要肯定成绩，又要指出问题，并要当会提问，现场进行票决测评，结果对外公开。

五要巩固提高人大专项工作评议的效果。评议后要强化督查，促进整改。评议工作小组要通过组织代表视察、督查等方式，列出问题清单，加强对评议意见整改落实情况的督促检查，限期整改。对整改不力的，或拒不改正的，要敢于运用专题询问、质询、特定问题调查、撤职罢免等强制手段，对被评单位主要负责人进行严肃处理，保障人大监督的强制性、权威性。必要时，可组织人大代表对已经整改完毕的评议对象进行二次评议，再综合两次评议结果作出最后判定。

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作者：张天科(陕西省宝鸡市金台区人大退休干部）

编辑：刘一笑

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