聚焦城市公共空间管理——省十二届人大常委会第三次会议审议侧记

    5月28日下午，省政府提请审议的《陕西省城市公共空间管理条例（草案）》的议案、说明及省人大财政经济委员会审议意见的报告，成为省十二届人大常委会第三次会议组成人员分组审议的焦点。记者在审议现场看到，常委会组成人员既高屋建瓴，又逐字斟酌，对城市公共空间管理提出利国利民的意见。
    一、公共空间管理条例修改空间还很大
    宋洪武副主任说，省政府短时间开创性地拿出了《陕西省城市公共空间管理条例（草案）》初稿，难能可贵。这个条例初稿基础不错。从条例初稿看，城市规划建设部门参与意见较多，其他方面参与似乎少了点，修改空间还很大。他建议，应该在第一条“为规范城市公共空间规划建设”后边加上“和使用管理”几个字；第四条内容应该包括规划建设和使用管理两个方面；修改过程要广泛、深入地搞好调研工作，尤其要多听听市和县城市空间管理部门的意见，包括使用公共空间较多的单位和个人的意见。
    二、公共空间管理条例要明确管理责任
    孙宗宽、李建军、方光华委员说，条例前瞻性、必要性强，提出早，见效快，需要继续提升。制定这个条例很必要、很适时，应进一步增强针对性、科学性和可操作性，突出使用管理，明确管理责任，避免减少与其他法律、法规的冲突，进一步深入调研，解决使用当中的问题。希望广泛征求各方面意见，特别是应用个体的意见，进一步加强条例的立法调研和内容修改。要进一步明确城市公共空间的概念，它包括地上公共空间、地面公共空间和地下公共空间。地上公共空间要注重城市建筑物高度与城市风格统一协调，相邻建筑物间互不影响，享有采光、通风等平等权利。电力、照明、通讯、广电等架空线路问题也需涉及。何发理、吴一坚委员说，在目前还没有上位法的情况下制订此条例很不易。建议第三条第二款中增加“街景”项目，第四条中增加“安全便捷”的基本原则，第十四条取掉“配建”二字，第二十六条取消“规划许可证”这个程序、增加对临建项目加强管理的规定。委员说，条例应专门增加一条“对公共配套设施特别是停车场（位）建设在建筑物中的，并向公共开放的给予政策上的支持和鼓励”，避免由于产权不清造成所属权的混淆。
    三、进一步明确对公共空间的概念界定
    李肇娥、薛引娥、彭随义、李大有、刘丽鸽、李守泽委员说，对公共空间的概念界定、立法重点和适用范围应进一步明确，重点强调对公共空间的管理使用。借鉴其他城市文件中关于“地上公共空间”的概念，“城市公共空间，是指在城市规划区范围内的建（构）筑物外立面及使用权未经依法登记确认给公民、法人或其他组织的国有土地的道路、车站、广场、公园、公共绿地、桥梁、水域等公共资源垂直投影以上的空间和居住区户外场地、体育场地等”。对“公共空间”概念的界定，应注重高空、高度的发展。对于“权利”的规定应更加清晰，不只说“谁不能用”，还要说清“谁能用”，权利主体要界定清楚。条例文字表述中不应有“重要”和“不重要”之分，表述要清晰，具有可操作性。第十条第一句应移到第八条；第二句中“重要的公共空间”应改为“公共空间”，并将该句移到第十一条中。条例第三条关于地上公共空间的描述，如何区分非私有非单位领域空间，应进一步研究。城市管理已有相关的法律法规，应在立法初期加强研究调研，避免法律之间出现重叠问题。条例第十一条大型公共建设应加上“图书馆、车站”等；第十一条第二款“鼓励开发”后面加上“建设”二字，第三款中的“可以”改为“应当”。第四条修改为“节约土地、统一规划、合理布局、科学利用、方便公众、规范管理、与周围环境相协调”。第九条“改善公共空间的可达性”改为“改善公共空间的可达性和易达性”。第十五条“与城市景观和建筑的体量、造型、色彩相协调”改为“与城市景观和建筑的外部形态相协调”。第七条和第十条有些内容相似，建议合并表述。第七条中40%的比例概念不明确，是面积、空间，还是建设规划，应当表达清楚。第三章是使用和管理部门，但只提到“地上公共空间”，而对“地下公共空间”未涉及。按照第一章中“公共空间”概念的界定，应当在此章中把“地上公共空间”和“地下公共空间”所涉及内容相对应的有所表述。第二十六条第二款禁止性规定应在法律责任部分中有所追究，同时“建筑物，构筑物”概念较为模糊，应明确。
    四、把公共空间的使用回归于公众
    孟建国、吴轩第、张文若委员说，条例的目的在于把公共空间的使用回归于公众，所以应突出公共空间的作用和管理职能。公共空间的范围界定应清楚。如省图书馆等场所算不算公共空间？如何管理？人防工程是否为公共空间？建议删掉第三十五条。空中的广告是否为公共空间？仅有两条是否是好的。这个条例主要是规范政府管理行为的，所以要明确政府管理部门的具体职责。要厘清责任，明确管理职责及责任分工，对于违反条例的行为，要追究法律责任；把握好该条例与地下管线管理条例的关系，既不要重复，也不要矛盾。第三章使用和管理中应体现地下公共空间的使用与管理。如第二十四条第一款有个整体规范的表述，第二、三、四款有地上公共空间的管理内容，应加上地下公共空间管理的内容。第三条地上公共空间应包括立体空间、空中公共空间；城市公共空间不仅应包括地上公共空间、地下公共空间，还应包括地面以上的空中公共空间，如房顶、墙面的大型广告箱、电子屏等。对空中公共空间设施造成光污染、光干扰等的管理也应写进条例。第七条“应当按照不少于40%的比例”改为“应当按照用地面积的40%的比例”。3、第二十九条中第一款和第二款的内容似有矛盾，应作文字处理。5、条例中应明确规定城市规划和管理部门不得违反规划改变或批准改变公共人行道、绿地、绿化带、园林等，避免行政行为对这类稀缺性公共资源的随意性。
    五、要将责、权、利相统一
    张建申委员说，制定条例很有必要，作为初审有这么一个框架已经不易。但从总体上看，还比较粗，需要进一步修改。一是要突出充分利用空间资源的理念。条例目前只规定了地面空间如何管理和利用，对地上、地下空间的管理利用没有涉及，在下一步修改中对地上多高、地下多深等问题都要细化；二是要将责、权、利相统一，草案规定的权力多，规定的责任少，法律责任与前款规定不对应等问题都要修改完善；三是政府除规划、建设、使用、管理职责之外还必须承担安全责任，特别是对事关人民生命财产安全的公共空间安全问题必须由政府负起责任来；屈雅君委员说，建议将第五条中的两个“应当”去掉；第七条中“40%”规划的依据应明确。第三十条中“依法追究刑事责任”应明确主体，应是辖区的司法部门依法追究法律责任。第三十一条也存在同样的问题，应明确执法主体；李健伟委员说,1、城市空间规划的主要要求应当在条例中有所体现，以法律形式规范下来，成为城市空间规划的依据。如第七条中40%的比例指的什么，应该说清楚并具体。2、增加对现有城市空间改善的内容。应进行一次普查，该改善的改善。3、应体现大力发展城市地下空间的要求。4、严格控制划定停车位。在人口聚住区划定停车位，应听当地居民意见。增加整治在公共空间乱停放车辆的规定。5、第四条“统筹考虑……”应增加生态环境的问题，第二十六条也应考虑生态环境的问题。6、第三十二条“停止使用停车场”改为“停止使用公共停车场”；龙兴元委员说，建议在条例总则中突出城市空间规划的前瞻性和科学性。1、第十四条中增加利用新技术建设立体车库的内容，对于谁建设、谁管理、谁收益应界定清楚。2、规范第十八条中人民防空和民用建筑的管理协调机制。3、严格规范停车费的收取、管理。4、第二十九条“红线范围内停车”应规定清楚，用词逻辑恰当，正面说；牟怀岐委员说，出台这部条例对解决当前公共空间管理面临的问题和矛盾很有必要。1、第六条相关责任部门应增加工商管理和城市管理部门。2、第十九条户外广告除已设定的要求外，还应符合环保要求。3、第三章对公共空间如公园、绿地、广场等的使用和管理规定表述还不到位，特别是对占用公共空间改作商业用途的限制性规定不到位；李豫琦委员说，1、增强法律的规范性。空间这个概念本身就包括了高度，公共空间分为地上、地下是否合适，应再考虑。40%的基数是什么，应说清楚。2、增强法规的实用性。目前占用公共空间的一个重要问题是乱停车，第十四条中涉及到居住区，居住区的停车场是否属于公共停车场应明确，如属于公共停车场还需进一步量化标准。第十四条第一款增加“地下轨道交通枢纽”。第二十二条“不得擅自改变用途”，现在局部改变用途的情况比较多，由谁管理，怎么管理，应该明确。建立公共空间收入和支出管理制度，包括停车场和公共空间广告收入等的管理，应再细化。3、增强法规的可操作性。许多行为的法律责任在第四章中都没有体现，应进一步完善法律责任；张亚平委员说，1、空间含平面和立体两部分，公共指所有向社会开放的非私有的场所，含地上、地下两部分。2、删除第十六条、二十条及二十九条第一款内容；井剑萍委员说，条例第三条概念界定中，公共空间还应包括空中公共空间；将第二十四条最后一行“应当予以赔偿”改为“必须予以赔偿”；第十二六条增加“公共空间扩建应举行听证会”的内容。
   （陈文劳）