推动人民代表大会制度与时俱进

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）中明确指出：发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度，推动人民代表大会制度与时俱进。作为一名人大工作者，我认为这是抓住了深化政治体制改革的关键一招，必须认真学习，深刻领会，大胆实践，不断探索。
    一、《决定》阐明了推动人民代表大会制度与时俱进的核心和精髓。
《决定》强调：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”——这是推动人民代表大会制度与时俱进的核心和精髓。
    人民代表大会制度是我国的根本政治制度。因为它集中体现国家政权的根本性质、国家发展的根本任务和国家活动的根本原则。一切国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生和延伸，国家各方面制度都以人民代表大会制度为基础、由人民代表大会创制和构建，国家各项事业和各项工作都依照人民代表大会制定的法律法规来展开和推进。因而，人民代表大会制度在国家政治制度中具有根本性质，在国家政权组织体系中具有根本地位。
    人民代表大会制度的核心内容是中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。人大常委会是人民代表大会的常设机构，履行人民代表大会闭会后的各项职权。由此可见，这一制度的顶层设计就是为了坚持人民主体地位，保证人民当家作主，建立和保障践行党的群众路线的长效机制。
    坚持人民主体地位是由我们国家的性质决定的。新中国是人民当家作主的国家，国家的根本目的就是实现人民的意志，保障人民的根本利益。因此，国家性质在对国家政权作出安排时，必须保证一切权利归属于人民。所谓一切权力属于人民，就是要让国家这架庞大的机器保证由人民发动，并最终由人民实行有效地控制。也就是说，国家大事按人民意志决定，国家权力按民意行使，并受权力机关的监督。由此可见，国家权力本质上就是人民的权力，这是因为人民作为国家的主人，是权力的所有者，国家权力来自于人民的委托或授权，国家本身并没有独立于人民权力之外的任何“权力”。人民权力高于一切，人民主权至高无上。
    需要强调的是，党的领导和人民当家作主并不矛盾，而且是有机统一的。我们党是无产阶级政党组织，是当代中国的执政党，是我们一切事业的领导核心。人民代表大会制度是在党的领导下经过几十年的浴血奋战才逐步建立并在实践中得到检验和不断完善的。党的利益、意志和人民的利益、意志应该是高度统一的。党的领导主要是政治、思想和组织的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传等，来组织人民实施对国家和社会的领导。《决定》在阐述“推动人民代表大会制度与时俱进”一节里虽然没有提及党的领导，但在《决定》的第一部分已经明确要求，这次全面深化改革必须在党的统一领导下依法有序进行，必须集全党智慧和勇气努力推动。因此，坚持党的领导、实现人民当家作主和坚持依法治国方略，都是推动人民代表大会制度与时俱进的核心和精髓。
    二、《决定》指出了推动人民代表大会制度与时俱进的方向和重点。
    《决定》指出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”——这是推动人民代表大会制度与时俱进的方向和重点。
    大家知道，人大具体有“四权”——立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权。这次通过的《决定》在讲到推动人民代表大会制度与时俱进时主要是对人大及其常委会的“前三项权力”进行了简要概述，没有涉及人事任免权。
    一是立法。改革开放已经35年了，具有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成。所以，这次《决定》里提出要完善中国特色社会主义法律体系，重点是提高立法质量，防止地方和部门的保护主义左右立法过程。要提高立法质量，就要科学立法，开门立法。这几年，我们陕西人大在这方面进行了不少探索，取得了可喜成绩，但也存在不少问题和不足，值得研究和总结。我们过去的立法往往是行政管理型居多，市场导向型偏少；求大求全者太多，求精求实者不够；偏重立法数量，轻视立法质量；地方立法与实施上位法配套的多，具有地方特色的创制性法规少。所以，我们必须向专家请教，立法前多进行科学论证，用科学发展观指导立法实践。法律是民意的体现，开门立法，广泛参考、听取公众意见，把反映、符合民生诉求、利益的公众意见予以充分有效吸纳，是提高立法质量的有效举措，也是保障与实现人民群众知情权、参与权、监督权的必然要求。现实中个别地方“开门立法”不容乐观。有的缺乏调研论证，闭门造法，不切实际；有的虽然架势十足、姿态优美，却止步于公开征求意见，未能及时向公众反馈意见接受采纳情况，也未能就社会矛盾焦点问题及时向公众解释说明。这些都让开门立法“雷声大、雨点小”，虚有其表，华而不实。要夯实“开门立法”，必须推动“开门立法”迈进制度化、法律化建设的轨道。但目前公众参与立法的方式、途径和程序尚待具体规范。
    二是监督。人大的监督，是代表国家和人民进行的监督，体现国家一切权力属于人民的宪法原则，在国家监督体系中具有最高法律效力。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平；健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，加强对政府全口径预算决算的审查和监督.人大及其常委会行使监督权的实质就是对国家行政机关、审判机关、检察机关权力的制约,以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。特别是在当前，我们的改革已经进入全面深化和攻坚阶段，我们要善于运用人大监督的力量，消除市场经济的消极因素。市场经济除了具有推动生产力发展的一面，还有它自身的弱点和消极面。对于某些为追求局部利益损害整体利益或他人利益的现象，诸如进行不正当竞争、垄断市场以及生产、销售假冒伪劣商品等公然违反法律的行为，要通过人大监督，督促“一府两院”予以制止和处理，创造统一、健全的市场体系，营造平等竞争、共谋发展的法治环境，保障和促进市场经济既持续快速又协调健康发展。
    三是重大事项决定。讨论决定重大事项，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要体现。近年来，各级人大及其常委会虽然对依法行使重大事项决定权进行了一些探索和努力，但是从总体上看，还存在许多薄弱环节，如对什么是重大事项界定不清；对重大事项决定权行使的不充分、不到位；作出的决议决定质量不高；对决议决定执行监督不力等。因此，改进行使人大重大事项决定权还有很多空间需要我们进一步探索，诸如《决定》里说的健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府和两院重大决策出台前向本级人大报告等。
    三、《决定》明确了推动人民代表大会制度与时俱进的方式和方法。
《决定》要求，“要加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系；要完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”——这是推动人民代表大会制度与时俱进的方式和方法。
    马克思主义唯物论告诉我们，政治制度作为上层建筑的重要组成部分，必须适应经济基础，适应生产力和物质生活条件的发展变化。人类社会的发展进步，是经济、政治、文化诸多领域有机结合的整体演进，不断地从低级走向高级。实践永无止境，发展和创新也永无止境，政治制度、政治生活同样如此。人大制度和人大工作不断面临着新形势、新情况，只有不断回答新课题、应对新挑战、解决新问题，才能保持根本政治制度的生机和活力，才能赋予这一制度以新的内涵和使命，推动这一制度与时俱进。
    那么，如何推动人民代表大会制度与时俱进呢？《决定》告诉了我们几种行之有效的方式和方法。
    一是加强“两个联系”。即：人大常委会同人大代表的联系以及人大代表同人民群众的联系。去年以来。我们省在这一方面进行了一些探索，取得了很好的效果。去年年初，省人大常委会党组书记、副主任宋洪武同志就提出加强“三个联系”，除上述“两个联系”外，还要加强省人大常委会与市县人大常委会的联系。通过采取一系列切实可行的举措加强这方面的联系，的确提高了人大的监督水平，推动了人大立法质量的提高。这里需要指出的是，这“两个联系”中，人大代表是桥梁和纽带，是人大的基石，因此，作好代表工作是篇大文章。诸如如何确定代表结构，如何把议政能力强的人选为代表，代表如何履职等，都需要进行探索和改进，这是推动人民代表大会制度与时俱进的关键。
    二是完善人大的工作机制。主要包括通过召开座谈会、听证会、立法评估会、公布法律草案征求公民意见等形式科学立法、民主立法，提高立法的质量和水平。通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等形式加强人大监督，积极回应社会关切。在这些形式里，这几年用的比较多也比较受大家欢迎的就是立法听证会、质询和询问，这三种形式全国人大和各地都积累了不少经验，有些经验趋于成熟，值得总结和推广。但其它几种形式尽管《监督法》里早已明确，但用的却很少，我们人大工作者要认真学习贯彻“三中”全会精神，进一步创新人大的工作机制，用好用足人大的平台，努力推动人民代表大会制度与时俱进，为全面深化改革奠定良好的政治基础。