试论消费者权益的行政保护

内容摘要：长期以来，在消费者权益行政保护这个问题上，社会各界的认知和各地行政机关的通常处理程序都不尽相同，有些行政机关在解决消费纠纷时，尚存模糊认识。为进一步探讨行政机关在维护消费者合法权益上的重要职责，提高消费维权效益，笔者拟以《民法典》规定的民法基本原则和《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）的相关规定为依据，从市场监督管理部门监管消费合同的过程入手，结合行政监管实际案例，详尽论述行政机关在消保领域的监管权限、职责范围及工作方法，探讨行政权对民事合同干预的深度和广度，以期对市场监督管理等部门的行政执法工作提供法律指引。

关 键 词：消费 权益 行政 保护
一、基本概述

历史唯物主义认为：生产力与生产关系的矛盾、经济基础与上层建筑的矛盾是贯穿于人类社会的基本矛盾，人类长期生存与发展的过程也正是不断解决上述两大矛盾的过程。有一个特别要说明的问题：这里所说的“经济基础”不是人们常常挂在嘴边的钱财，而是特定社会形态中具有支配地位的生产关系，也就是说，经济基础的性质就是生产关系。
生产关系是人们在社会生产活动中所结成的人与人之间的关系，大致包括所有制、支配关系和产品分配三个方面的内容。在现代经济学中，生产关系的传统概念已经很少使用，取而代之的是另外一种表述方式：即把生产关系概括为生产、分配、流通和消费四个环节（还有学者认为：应当在消费环节之后再加一个“反馈”环节），这四个环节总体上表达了社会经济活动的完整链条，它们相互作用，缺一不可，其中的生产环节是全部生产关系的基础，而消费环节又是生产关系的最终归宿，生产决定着消费，消费又反作用于生产，只有保持这四个环节的协调统一，社会再生产活动才能正常进行。当前，我们国家正在进行的优化供给侧改革，其实就是要优化生产环节的前瞻性和引领性，力争为消费领域提供更多更好的产品和服务；而扩大内需的任务就是要引导消费者大规模消费这些优质产品和服务，只有消费跟上生产的节奏，社会经济效率才能大幅提高，综合国力才能不断提升。因此，国家应当采取有效措施，持续增强居民的消费信心，减少居民的消费顾虑，使居民敢于消费、崇尚消费，要让大家充分认识到自己的消费行为都是在为经济发展做贡献。对于各级政府部门来说，积极营造良好的消费环境，全力维护消费者的合法权益，不但是法律赋予的重要职责，也是落实国家重要经济政策的基本要求。
我们通常所讲的“消费”，可以分为生产性消费和生活消费两个方面。前者指生产过程中生产资料的使用和投入，这种消费其实也是一种投资形式，具体特点是：被消费的对象并没有实体上的完全损耗，而是通过生产过程实现了价值转移；后者是指人们把实物产品或者精神产品用于满足个人生活需要的过程，生活消费伴随着每一个人的衣食住行，其消费对象在实体形态上被完全损耗（或者实体形态虽然长期存在，但本身价值逐步减少，最终完全报废）。我国《消法》所保护的领域，主要就是生活消费。

二、生活消费的法律性质
从民法意义上讲，每一个活着的人，都具有民事权利能力，但其民事行为能力却不尽相同，可能存在三种情形：完全民事行为能力、限制民事行为能力和无民事行为能力。对于一个自然人来讲，每天从他一睁眼起床，便开始以事实行为和法律行为设立各种各样的民事法律关系。比如：你早晨刷牙需要牙膏，被你消耗掉的牙膏冲入下水道，使你剩余的牙膏天天减少，刷牙的过程不需要你具有民事行为能力，也不需要你向他人作出意思表示，你自己做主就可以了，这就是一种典型的事实行为；你出门扔掉垃圾，在法律上就是对物的抛弃，有些垃圾是存在“残值”的，你会因此丧失对垃圾的所有权，使垃圾成为无主物，这个过程就不是事实行为了，而是一种处分财物的单方法律行为，法律上要求你应当具有相应的民事行为能力且意思表示真实；如果你扔掉的垃圾被拾荒者捡走，拾荒者构成法律上的“先占”并取得垃圾的物权，这又是一种事实行为，拾荒者无须相应的民事行为能力，也不需要关注其意思表示；你再去早餐店吃早点，先买后吃，买“油条”的行为，实际上是你与店家订立并履行了一份《油条买卖合同》，这是一个典型的双方法律行为，双方当事人都应当具备相应的民事行为能力、意思表示真实并协商一致；你下一步吃油条的行为，引起“油条”动产物权的消灭，这又是一种事实行为，不必关注你的意思表示。由此可见，事实行为与法律行为的一个主要区别就是：前者不考虑意思表示，也不要求民事行为能力；而后者必须考虑民事行为能力和意思表示。
在纷繁复杂的社会生活中，各类社会主体常常面临着多种多样的民事行为，其中既有事实行为，又有法律行为；既有单方法律行为，又有双方法律行为。双方法律行为的主要形式就是合同。合同按照不同的标准，可以有多种分类方法，本文中，为了分析问题的便利，本人将合同分为“消费合同”和“非消费合同”两大类（这里的“消费”，均指生活消费）。消费合同就是消费者为了生活需要而与经营者订立的商品买卖合同或者服务合同，它们既可以是书面形式，也可以是口头形式。实际生活中，消费合同绝大多数是口头形式。比如，人们去超市购物，都是一手交钱，一手提货，买卖合同的订立和履行基本上是同时完成，即时清结；人们去理发店理发，也是同样的道理，这些都没有必要采取书面形式。除消费合同外，其它合同可以称之为非消费合同。因此，生活消费的法律性质，实际上就是消费者与经营者之间订立、履行消费合同的全部过程，当然也包括消费者享受商品使用价值和服务的各种事实行为。

三、市场监督管理机关监管民事合同的法律界限
在阐述这个问题之前，我们必须先要弄清楚两个基本概念：民事法律关系和行政法律关系。民事法律关系一般是指平等民事主体之间通过意思表示一致而形成的具有权利义务内容的社会关系；而行政法律关系绝大多数是行政主体与民事主体之间通过不平等的管理与被管理关系而形成的社会关系。很显然，本文所谈的“消费合同”，既属于民事合同，又是典型的民事法律关系，市场监督管理机关监管消费合同的过程，实际上就是以行政法律关系干预民事法律关系的过程，更具体地说，就是行政权干预民事合同的过程。笔者近年来对国内现行法律体系的结构和功能进行梳理分析，大致可以得出一个基本结论：法律赋予行政机关干预民事合同的范围和力度是极其有限的。这主要表现在以下三个方面：一是行政机关无权对民事合同的效力问题进行裁决。在我国，除了人民法院和民间仲裁机构外，其他任何机关、组织和个人都无权对民事合同（劳动合同除外）的效力进行裁决；二是行政权对民事合同的干预方式，只局限于对民事合同当事人违反行政管理秩序的行为采取责令改正、警告、罚款或者没收违法所得等惩戒措施。这种惩戒措施对双方当事人之间的基础合同关系（民事法律关系）的影响力是微乎其微的，其主要原因是：在民事合同当事人存在行政违法的情形下，行政机关的惩戒措施只能对当事人履行民事合同产生一定的心理压力和经济压力，但作用不一定很明显；当民事合同当事人只存在违约行为，不涉及行政违法时，行政机关无权对民事合同的“违约行为”作出评价，更无权解决民事合同双方当事人因违约而引发的法律责任。即便行政机关对这些事项具有一定的行政调解职能或者裁决职能，但其调解或者裁决的结果都没有司法强制力；三是行政机关并不能对所有民事合同都进行行政干预，只有法律明确授权的领域（比如自然人生活消费领域），行政机关才能依法介入。
综合以上分析，在当前的法律环境下，行政机关依法干预民事合同的程度和范围都是非常有限的。对于市场监督管理机关来说，目前具有法律依据可以干预民事合同的范围只有两类：一类是《民法典》第534条规定的“当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益”的行为[1]；另一类就是《消费者权益保护法》规定的消费合同以及少量涉及农业生产的非消费合同。以上两类合同以外的其他民事合同，市场监督管理机关均无权干预。

四、市场监督管理机关在“消保”领域的职能定位及权限范围
（一）市场监督管理机关在“消保”工作中存在的主要问题
作为一名法律人，同时也是市场监管战线上的老同志，笔者通过多年的执法实践及调查研究，认为市场监督管理部门（包括原工商行政管理部门）在监管“消费合同”时主要存在以下两个问题。一是对消费合同的范围存在模糊认识。对于这个问题，执法实践中有很多案例可以佐证：有一个体工商户，专门到外地购买了一台挖掘机，然后在其居住地承揽业务做生意，后来发现挖掘机存在质量问题，于是到居住地工商部门投诉，消保人员稀里糊涂受理此案，居然还到外地厂家调查取证，忙活了几个月，也没有搞出什么结果。后来挖掘机厂家提出管辖异议，执法人员无力解决而向笔者咨询，笔者告知他们立即撤案，建议当事人到法院起诉；二是消保人员在处理消费纠纷时，不知道自己的工作重点在哪里。这个问题的症结，主要是某些消保人员对我国现行《消法》的立法宗旨和基本原则还没有理解吃透。比如，某地工商部门曾受理一起经营者销售劣质化肥案件，执法人员查明案情后，依照《产品质量法》的规定对经营者予以罚款处罚，随后告知受害农民向人民法院提起民事赔偿诉讼，他们认为这起农资纠纷案件就算处理完了。大家想想，受害农民向行政机关投诉的最终目的是什么？肯定是希望行政机关帮助自己解决损害赔偿问题。行政机关罚款了事，就相当于受害农民给行政机关提供了一个违法案源，行政机关罚款入财政库，受害农民却什么都没得到，这显然不符合《消法》的立法宗旨。市场监督管理部门每年在年终时的“工作总结”中都会提到一项重要工作指标：为消费者挽回多少数额的经济损失。这个被挽回的经济损失，肯定不是行政机关的罚款，而是行政机关帮助消费者讨回的经济赔偿。因此，市场监督管理机关在处理消费纠纷时，其工作重点应当是尽可能为消费者挽回经济损失，而不是行政罚款。
（二）市场监督管理机关在“消保”领域的职能定位及权限范围
在本文的前半部分，我们已经详细探讨了行政机关干预民事合同的深度、广度及其特点，不难看出，市场监督管理机关受理消费者投诉，处理消费者与经营者之间的消费纠纷，实际上就是行政机关干预民事合同的过程。《消法》第32条规定：有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理”[2]；该法第56条第一款还规定了十种行政违法行为 ，对（七）、（八）、（九）三项违法行为，可以按照该条规定的处罚种类和幅度予以行政处罚。我们有必要重点关注第（八）项的内容：“对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的”[3]。请特别注意：这里的“消费者提出……的要求”必须是正当的，必须在法律上占得住脚。如果消费者无理取闹，提出某些非法要求，监管部门千万不能适用此项规定。这个第（八）项的规定，可以说是整部《消法》的灵魂和骨干，是市场监督管理机关监管“消费合同”的主要法律依据，更是消保人员学习运用《消法》的难中之难。正确适用第（八）项的前提，要求消保人员必须拥有扎实的民法学基本功，需要熟练掌握合同法知识。在具体承办的消费纠纷案件中，消保人员首应当按照法定程序周密调查取证，查清案件事实，在分清消费合同双方当事人是非过错的基础上，确定责任主体和责任性质。
对于消费合同中的违约责任，要分清楚是消费者违约还是经营者违约。如果是消费者违约，监管部门应当不予立案并告知消费者具体理由；如果是经营者违约，当这种违约不涉及商品或者服务的质量问题时，消费者只要求经营者补足商品数量、支付违约金或者赔偿损失的，监管部门应当支持其主张。当这种违约是因商品或者服务的质量不符合要求引起的，消费者向经营者提出修理、重作、更换、退货退还货款和服务费用或者赔偿损失的，监管部门应当予以支持。
对于消费合同履行中经营者的侵权责任，监管部门应当审查消费者提出的具体诉求，凡是符合《消法》规定的，应当支持。
如果消费合同履行中经营者存在欺诈消费者行为，消费者按照《消法》规定要求惩罚性赔偿的，监管部门亦应当支持。
针对消费纠纷，监管部门经查证属实后，如果认为消费者的具体诉求正当、合法，就应当以行政通知的方式责令经营者限期履行消费合同约定的义务或者依法承担其他法律责任。如果经营者按期履行和承担，则消费纠纷就此解决；反之，如果经营者逾期仍不履行合同义务或者拒绝承担法律责任，只要符合“故意拖延或者无理拒绝”的法定要件，即可构成行政法上的违法行为，监管部门可以依照《消法》第56条第一款的规定，追究经营者的行政责任。在强大的行政权压制下，经营者如果权衡利弊、改变态度，同意履行义务、承担责任的，那么其“故意拖延或者无理拒绝”的违法情节将由重变轻，监管部门可以对经营者从轻或者免除处罚。这就是行政权对消费合同的积极干预，也可以说是市场监督管理机关在监管消费合同方面的职能定位。
弄清楚职能定位，还有必要梳理一下市场监督管理机关监管消费合同的具体范围。我们已经知道，消费合同涉及的商品和服务是专门用于自然人生活需要的，除此之外的各类合同都不是《消法》保护的范围（农民购买农资是一个例外）。现将市场监督管理机关不应当监管的民事合同简要列举如下：
一是各类“组织”购买生活用品的合同。主要是指有关单位为职工生活或者职工福利购买生活用品的合同。
二是消费者首先违约的消费合同。比如，某消费者在家具店预订了一套家具，向店主交纳五千元定金。在家具交付前，消费者又不想买了，提出撤销合同，要回定金，双方发生纠纷，消费者怒而投诉至工商管理部门。对于这种消费纠纷，消费者违约在先，属于违法行为，恶人先告状，其诉求没有法律依据。
三是以投资为目的的商品住房买卖合同。有些自然人购买住宅用房不是为了自己居住，而是为了出租盈利，这种买卖合同就不是消费合同。另外，购买住宅用房就算是用于自己居住，但房屋与普通生活用品毕竟有着明显的区别，这种区别主要体现在商品使用过程中的价值消耗上，普通生活用品的使用过程就是一个价值逐渐减少直至消失的过程，而房屋的使用并不一定是价值减少的过程，许多情况下还是一个价值增值的过程，因此，购买住宅用房用于自己居住，并不是一个单纯的消费性质，而是兼具“消费”和“投资”的双重属性，正是因为这个原因，当房地产开发商向自然人销售住宅房屋存在“欺诈行为”时，自然人不能依照《消法》的规定向房地产开发商主张“惩罚性赔偿”，这个问题，在最高人民法院关于解决商品房买卖合同纠纷的司法解释中也可以得到印证，有些人不能理解，其实前述原因就是其中的原理之一，法律永远是平衡利益的工具，而不是权利失衡的制造者。
四是自然人购买车辆用于“出租经营”的合同。这类买卖合同不具有生活消费的属性，不属于《消法》的保护范围。
五是其它不具备自然人生活消费属性的合同。

六、 结 语
此文所阐述的问题，很多年以前就已经存在，笔者一直有撰文予以分析研究的想法，现在终于成篇。文中除了引用重要法律法规的条款外，没有参考他人观点，全部内容均为笔者独立研究而成。由于写作时间仓促，文中必有不足之处，敬请阅读本文者给予指正。希望本文能够对市场监督管理部门的消保执法人员有所帮助，对所有阅读者增强消保意识有所裨益。
参考文献：

〔1〕《中华人民共和国民法典》第534条
〔2〕《中华人民共和国消费者权益保护法》 第32条
〔3〕《中华人民共和国消费者权益保护法》第56条
 

作者：李全宝（内蒙古锡林郭勒盟市场监督管理局）

编辑：王晨伟

责编：郑黎波

主编：姚启明