白彩琴 王艳芳：浅谈基层检察民事支持起诉工作

府谷县人民检察院 白彩琴 王艳芳

从法治国家发展的趋势层面观察,国家义务与公民权利已发展成为法治国家与公民关系的基础,成为助推国家治理体系和治理能力现代化的根本。在“国家义务与公民权利”逻辑架构下,支持起诉职能是检察机关的一项重要监督职能。支持起诉作为检察机关践行司法为民理念的重要载体,体现了社会现实的要求,具有合理性与必要性。检察机关支持起诉的目的是维护民事权益受损的国家、集体及个人的利益,通过支持起诉将会帮助当事人排除行使诉讼权利的各种阻碍性因素,将可以通过诉讼解决的民事纠纷,最大限度地纳入诉讼范畴,以此发挥民事诉讼解决矛盾纷争、保护民事主体合法权益的功能。通过支持和帮助当事人行使诉权从而根本上保障当事人合法权益的实现,不仅有利于实现社会的公平正义,更是体现了以人民为中心发展思想。

一、检察机关支持起诉的法律依据

检察机关的支持起诉职能依据《中华人民共和国民事诉讼法》第15条的规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。检察机关支持起诉制度作为人民检察制度的重要组成部分，在实践中为民事权益受到侵害的当事人，因诉讼能力较弱提起诉讼确有困难的弱群体提供无偿法律帮助，维护其合法权益。

（一）支持起诉的受案范围

检察机关支持起诉帮助的主要是提起诉讼有困难的弱势群体，包括以下类型：

1、劳动者请求给付劳动报酬、社会保险待遇等，经向有关部门反映未妥善解决的；

2、因年老、疾病、缺乏劳动能力等不能独立生活或生活困难，请求给付扶养费、赡养费的；

3、请求给付抚养费、变更抚养关系等涉及未成年人合法权益的；

4、残疾人的人身权利、财产权利或其他合法权益遭受侵害，提起诉讼确有困难的；

5、因工伤事故、交通事故、医疗事故、产品质量事故以及其他事故造成人身损害，提起诉讼确有困难的；

6、为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，合法权益受到侵害，社会影响较大，且被侵害人因缺乏诉讼能力等原因，不能或不敢提起诉讼的案件；

7、遭受家庭暴力，具有起诉意愿，但因害怕本人、父母、子女等遭受报复等不敢起诉的

8、因实施见义勇为而主张民事权益，提起诉讼确有困难的；

9、检察机关认为应当支持起诉的其他案件。

（二）支持起诉的方式

在支持起诉过程中，检察机关具体能提供的帮助有1.法律支持。检察机关在办理具体案件中可与司法局沟通配合，为当事人提供法律援助，同时承办人可以以自身具备的法律知识为当事人提供法律咨询。2.证据支持。在必要情况下，当事人因客观原因无法收集的证据可申请由检察机关协助进行收集。3.诉讼支持。经检察机关审查认定符合支持起诉条件的，检察机关向法院提交支持起诉意见书，必要时出庭宣读支持起诉意见书，作为对当事人起诉的支持。

二、检察机关在民事支持起诉中遇到的问题

（一）民事支持起诉案件来源困难。首先，民事争议纠纷发生后，案件当事人习惯直接向人民法院提起诉讼。当事人如果对法律服务有所需求，首先想到也是律师事务所，寻求律师的帮忙。如果家庭经济确实困难，对诉讼费用难以支付，往往也是习惯找当地司法部门的法律援助中心，寻求免费的法律援助。其次，当事人对检察机关支持起诉工作存在认知偏差，且民事检察受案范围比较窄，主体多为弱势群体，如追索劳动报酬及社会保险待遇以及老年人、残疾人及家庭暴力受害人等特殊群体的合法权益受到侵害案，而这些主体大多数法律意识淡薄，对检察机关在民事诉讼活动中所能发挥的作用不够了解，主动寻求检察机关支持起诉的很少。

（二）法院审判人员对检察机关支持起诉工作的不理解。在民事诉讼中，检察机关支持一方当事人提起民事诉讼,审判人员可能会认为造成了双方当事人诉讼权利和地位的不对等,甚至与人民法院依法独立行使审判权相冲突,妨碍了司法公正。而检察机关支持起诉贯穿于起诉、审理、判决、执行等环节,如果一些审判人员不理解、不配合的话,就会使得检察机关支持起诉工作困难重重，从而让当事人怀疑寻求检察机关支持起诉的效果。

（三）检察机关在支持起诉案件中职权有限。检察机关支持起诉不是“替代”起诉，支持起诉并非代替当事人行使诉权，检察机关不能独立启动诉讼程序。除有涉及国家利益、社会公共利益等重大影响的案件外，检察机关一般不出席法庭；出庭时可以宣读支持起诉意见书，但不参与举证、质证等其他庭审活动；当事人撤回起诉的，支持起诉程序自行终结，检察机关无需撤回支持起诉意见。

三、针对基层检察支持起诉工作的几点思考

(一)进一步明确检察机关作为支持起诉的主体资格。检察机关启动民事支持起诉制度主要包括原告方为弱势群体和被告的行为损害社会公共利益两种情形。关于弱势群体的界定，法律中并没有具体明确的规定，一般指在原被告之间相比较，原告在各方面都处于相对的弱势，如经济水平、文化差异等原因造成原告在收集证据、提起诉讼方面能力不足。所以，目前检察机关支持起诉的原告主体多数集中在农民工、未成年人、老年人、残疾人或经济困难的其他人员等特殊群体，因为这些群体符合大众眼里认定的弱势群体。同时，对于其他适适格主体的案件，存在遗漏或监督不到位的情况。所以，一些地方的检察机关和审判机关可以联合出台关于规范支持起诉工作的文件。检察院和同级法院可以就支持起诉的原则、范围、条件、证据出示以及其他相关操作程序等作出明确规定，并联合出台相关司法解释,明确规定检察机关有权支持受损害方提起诉讼。这样检察机关既可以做到依当事人申请支持起诉，也可以有效保障个别当事人因自身原因想被支持而不能够的局面，从而使检察机关支持起诉的制度更完善,同时也解决了检察机关支持起诉案件来源不足的情况。如府谷县人民检察院经多次磋商，分别与府谷县法院、司法局、县人力资源和社会保障局等部门制定出台了《关于建立民事支持起诉协作机制的意见》、《深入开展协助解决拖欠农民工工资工作衔接机制》、《关于调阅民事、行政诉讼和执行案件卷宗的规定》、《关于民事执行与检察监督相衔接的实施办法》、《关于共同推进行政争议实质性化解的实施办法》等协作机制，搭建了检察机关与人民法院、司法、行政等部门共同维护弱势群体合法权益的衔接新平台，在理解和形成共识的基础上建立了良好的信息共享、案件移送工作联动模式，借助外力共同发现案源线索，畅通案件来源渠道，拓宽办案工作触角，形成相关职能部门发现案件线索及时通报检察机关，检察机关依法办理并及时反馈办结情况的良性互动机制。让民事支持起诉工作有据可依、有章可循，有效推进民事支持起诉工作规范化、制度化、长效化。

　（二）进一步明确检察机关支持起诉的介入点。检察机关民事支持起诉案件当事人很多都是先去法院提起诉讼，因为证据不足或事实不清等原因未立案受理后，才想到别的救济途径。而检察机关在受理案件后，积极行使检察人员的引导作用，发挥检察机关法律监督与解决纠纷双重职能，使得很多案件还未提起诉讼就和解，节省了司法资源。同时对于支持起诉的介入点没有明确规定，存在检察支持起诉与检察和解的案件部分重叠。如府谷县人民检察院在2021年办理的郑某明等20名工人讨薪案中，因当事人经济困难、文化水平低等因素导致不能或不敢提起诉讼。府谷县人民检察院在受理当事人申请后，高度重视农民工讨薪案件，与当地人力资源和社会保障局工作人员共同研究化解方案，搭建沟通平台，召集郑某明等农民工代表，联系承包公司法人、总包单位负责人公开座谈多次进行协调，现场对两位负责人进行释法说理，多方沟通协调，要求双方欠薪责任人筹集资金及时支付拖欠农民工工资。经过调解，当日，双方当事人表态想办法也要把这个钱尽快给农民工，会后检察机关与人力资源和社会保障局积极跟进，对后续款项的履行进行严格监管和核实，最后25.7067万元农民工工资全部发放到20名农民工手里，当事人的诉求得到解决，案件和解未提起诉讼。

（三）进一步明确检察机关支持起诉的法律职能。检察机关支持起诉的法律职能没有明确规定，给检察机关履行支持起诉职能造成很大的制度障碍，需要进一步明确检察机关支持起诉的法律职能。在实践中，有的检察机关是采取调查取证、支持起诉、出庭支持诉讼的程序模式支持起诉，将《支持起诉意见书》交给法院，对庭审活动进行监督;而有的检察机关是派员出席庭审，在原、被告发表起诉意见后，检察机关出庭支持起诉人员对本案事实、适用法律以及检察院支持起诉的法律依据进行详细阐述，在法庭辩论结束后，检察官发表《支持起诉意见书》;而有的检察机关则将支持起诉定位为事前监督，当事人还未向法院起诉前寻求检察院的支持，检察机关对申请人的支持起诉方式就始于起诉前的证据调查，包括提供法律援助，诉前沟通协商处理，如果诉求得到及时满足，不需要进入法院起诉阶段，在检察院支持起诉案件受理审查后可终结案件。

四、浅谈基层民事检察支持起诉的制度完善

（一）有效统一支持起诉与检察机关的监督职能。在司法实践中,检察建议是民事检察在工作中最常用的司法文书之一,因为它具备灵活、快捷、高效的特点，所以普遍适用。一般情况下，督促受损害单位或个人起诉并不是支持起诉的必经程序,如果受损害方收到检察建议书后及时提起了诉讼,而且完全有能力进行诉讼,那就不需要检察机关的支持了;如果受损害方向检察机关提出申请,那么不管案件是否进入诉讼程序，检察机关都可以支持起诉。目前，对于支持起诉的案件都是依据当事人申请支持，而支持起诉的受案人群因自身原因大多法律意识淡薄，主动寻求检察机关支持者很少，也是导致案件来源缺乏的因素之一。笔者认为,在尊重和不违背受损害单位意愿的前提下,检察机关也可以主动提出支持起诉。由此看来,检察机关可以把发出检察建议书作为支持起诉的准备性工作。检察机关支持起诉是检察监督原则的体现,检察机关在办理支持起诉案件的同时,应当和诉讼监督这一基本职能统一起来,而绝不能将两者割裂开来。如果检察机关在办理支持起诉案件的过程中发现了职务犯罪的情形,就应当依法查处;如果发现已生效民事裁判存在实体或程序违法的情形,就应当依法提出抗诉;如果发现某些国家单位存在违法的情形,还可以依法发出检察建议书或纠正违法通知书等等。同时，检察机关应该注重各部门协同配合，疏通“内部”线索梗阻。在拓宽外部知晓率及线索来源的同时，进一步落实最高检“强化检察履职一体谋划、一体落实”要求，强化内部协同，与刑事、公益诉讼、案管、控审等部门制定详尽的支持起诉线索移交机制，促进“四大检察”融合发展。各条线安排专人发现有当事人民事诉求部分需要支持起诉的，及时移送民事检察部门，确保内部线索不遗漏，提升线索成案率。比如，府谷县人民检察院第二检察部在2022年接收第一检察部移送线索3件，经过调查取证，2件向法院发出支持起诉意见书，法院判决并予以支持，1件因案制宜促成诉前和解。

（二）在不干涉双方当事人诉讼权利的前提下参与诉讼。支持起诉案件进入诉讼程序后,检察机关可以参与程序性的诉讼活动,包括向损害单位提供法律咨询、向受诉法院提交支持起诉书、派员出庭宣读支持起诉书并发表支持起诉意见、派员出庭监督庭审、派员监督执行工作等等。检察机关既不是一方当事人或一方当事人的代理人,也不是案件的第三人,诉讼的法律后果仍然由双方当事人承担。检察机关支持起诉并不会干涉双方当事人的诉讼权利,也不会损害法院的审判独立。检察机关在参与民事诉讼的时候,只要遵循诉讼的一般规律,在诉讼中恰当定位,就可以避免人们对于公权力过分干预私权利的担忧。如府谷县人民检察院在2022年6月受理的残疾人刘某申请支持起诉案件中，由于原、被告均是残疾人，原告刘某申请对离婚诉讼支持起诉，考虑到原告、被告均为残疾人士，检察机关通过与法律援助中心沟通协调，分别指派不同的援助律师帮助原、被告，并协助援助律师进行调查取证。检察官出庭支持起诉，并当庭宣读了《支持起诉意见书》，援助律师依法向法官提交原、被告所在村委、邻居的证人证言，以及原告身体受伤后拍摄的视频资料，被告监护人、亲属及律师参加庭审。府谷县人民法院经过法庭调查认可原告提交的证据来源合法，并对内容的真实性、客观性予以确认。但是考虑到原、被告结婚十多年，并共同养育两子，从家庭的未来考虑，夫妻关系还有修复的可能，故对于原告与被告离婚的诉讼请求以及检察院的支持起诉意见不予支持，驳回原告的诉讼请求。从本案可以看出，支持起诉强调的是对起诉人的支持作用，并没有改变诉讼主体资格、取而代之的意图在里面，仍然需要起诉人自己独立的行使诉权，完成诉讼活动。因原告刘某为二级肢体残疾人士，且本人的结婚证遗失，文化水平较低与人交流困难，对于被家暴想离婚的诉求一直无人受理，上访起诉无门，累积了很大的怨气。通过检察机关组织上门听证，释法说理的情况下，被告及家人承诺绝不家暴，并协调当地派出所、村委、妇联等实时给予其照顾，帮助其回归正常生活，缓解家庭矛盾纠纷，原告想要以离婚的方式想要解决家庭矛盾纠纷的诉求实际上得到了支持。检察机关支持起诉主体适格,而且具备其他任何单位都无法比拟的优越性。从法律效果和社会效果上看,检察机关支持起诉将有利于强化法律监督,维护公平正义,促进社会和谐稳定。

（三）检察机关支持起诉职能应贯穿于整个民事诉讼全过程。检察支持起诉要遵循尊重当事人处分权、尊重审判独立、穷尽救济、支持和解等原则。一般情形下,检察机关不宜依职权主动代替一方当事人调取证据。但在符合民事诉讼法等相关规定的情形下,检察机关可以根据案情依法采取查询、调取、复制相关证据材料、询问当事人或者案外人等调查核实措施开展调查活动。如府谷县人民检察院在2022年受理章某等43人讨薪支持起诉案中，在诉前通过与法院、人社、工会、镇政府、派出所等多部门沟通协调，提供法律咨询、帮助当事人收集证据、调查核实，通过面对面谈、点对点议、释法说理等方式定纷止争，最终督促发包方及时给付农民工工资179万余元，检察院终结案件，该案在当事人向法院起诉前实现诉求，实现“案结事了人和”。但是，在赋予检察机关在支持起诉过程中享有调查核实权的同时,也应有一定的限制，对调查核实措施和范围应有严格限制,不享有任何特权，调取的证据需经当庭质证才可作为法院裁判的依据。

（四）民事支持起诉注重听证和解，促进初次化解。民事检察应始终贯彻“为人民司法”的理念，坚持起诉不是目的的办案原则，在履行职责中注重因案制宜提升办案质量和效率，受理审查环节积极组织当事人双方进行听证和解，尤其是办理涉众型支持农民工劳动报酬纠纷起诉案件中，积极能动履职，从维护农民工权益角度出发，以“和”为途径，以“解”为目标，把诉源治理做深做实做细，主动担当因案制宜寻求最优解决方案。积极促进双方达成共识，促使申请人诉求在支持起诉前能够得到实现，不仅可以节约司法资源，对于当事人来说也可以避免诉求费用投入与参与诉讼阶段的尽力消耗，实现当事人利益最大化。目前，府谷县人民检察院已开展诉前听证和解3件65人，挽回弱势群体经济损失207.31余万元，实现了案件“质”和“效”的统一。

(五)做好支持起诉跟踪调查研究。检察机关支持起诉需要积极开展案件回访，巩固办案效果，做好案件跟踪调查。检察民事支持的对象大多是弱势群体，主动维权意识不强，需检察机关主动沟通，做好案件的后续的跟踪，服务于民，以确保支持落到实处，有效解决民生问题。对于因案件法律效果产生新矛盾、新问题，可能再次引发矛盾、纠纷的实事，及时了解，灵活采取电话回访、实地回访、联合回访等形式，不能一诉了之，只求法律效果。

（作者白彩琴、王艳芳，所在单位：陕西省府谷县人民检察院）

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编辑：樊婧

责编：郑黎波