行政复议中一个需要引起重视的问题

一、基本案情

A公司于2020年12月10日形成股东会决议修改《公司章程》，于2022年9月29日向B局办理备案登记。B局在形式审查中，认为A公司自作出修改《公司章程》的股东会决议之日起已经超过30日，决定不予受理A公司的备案事项并于当日向其出具了《不予受理通知书》，A公司不服，向某旗人民政府申请行政复议。在某旗人民政府作出行政复议决定前，B局发现《不予受理通知书》有误，于2022年10月13日（时间已经过14天）作出决定，主动撤销《不予受理通知书》并向A公司送达了《撤销不予受理通知书》。某旗人民政府的行政复议机构（以下简称：C机构）在得知B局主动撤销《不予受理通知书》后，立即要求A公司撤回行政复议申请，A公司拒绝撤回，同时请求某旗人民政府依法确认B局于2022年9月29日出具的《不予受理通知书》违法。

C机构通知A公司：B局已经撤销了《不予受理通知书》，这就等于B局的具体行政行为不存在了，行政复议也失去了审查对象，如果A公司不撤回行政复议申请，C机构就只能驳回其行政复议申请。

二、法理分析

笔者认为：C机构的观点和做法存在着明显的错误，现予简要分析。

（一）B局主动撤销《不予受理通知书》，并不会产生C机构所讲的“失去审查对象”的法律效果。

稍有一些行政法常识的人都应该明白：行政机关作出的具体行政行为一经送达当事人，即立刻产生法律效力，这是行政机关具体行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力所决定的。本案中，B局出具的《不予受理通知书》自2022年9月29日生效，到2022年10月13日失效，发生法律效力的期间总共是14天。在这14天当中，B局出具的《不予受理通知书》对A公司的权利义务肯定是有影响的，虽然B局主动撤销了《不予受理通知书》，但这个《不予受理通知书》在被撤销前的14天内对A公司权利义务的不利影响是无法撤销的。根据我国《行政复议法》的立法宗旨及其相关规定，A公司有权就《不予受理通知书》生效14天期间对本公司权利义务的不利影响寻求法律救济，这种法律救济的途径就是申请行政复议。由此可见，在B局主动撤销《不予受理通知书》的情形下，A公司不撤回行政复议申请，请求C机构继续对B局《不予受理通知书》的合法性与合理性进行审查，是完全符合我国《行政复议法》的具体规定的。C机构认为“失去审查对象”的论断，是一种肤浅的错误认识。

（二）C机构作为某旗人民政府的行政复议机构，其主动要求A公司撤回行政复议申请的做法，不符合我国《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定的工作程序。

《行政复议法》第二十五条规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止”。

《行政复议法实施条例》第三十八条第一款规定：“申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回”。

《行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外”。

以上法律、行政法规的条文已经给出我们一个明确结论：申请人“撤回行政复议申请”是一种自愿行为，行政复议机关无权强行要求；行政复议期间被申请人改变（包括撤销和变更）原具体行政行为的，如果申请人仍然不撤回行政复议申请，行政复议机关就应当继续审理行政复议案件，并作出相应的行政复议决定。C机构在本案中妄称：如果A公司不撤回行政复议申请，那就要驳回其行政复议申请，这显然是滥用行政复议权。

三、新形势下如何做好行政复议工作

《行政复议法》与《行政诉讼法》是国家立法机关专门为广大民事主体设置的两道“护身符”。行政复议与行政诉讼相比较，具有审查期限短、程序简便、不收费的优点，而且对具体行政行为的审查范围不仅包括合法性，还涉及其合理性。行政复议的这些优势，更适合行政相对人用来快速维护自身的合法权益。近年来，特别是新修订的《行政处罚法》自2021年7月15日实施后，作为我国行政序列中最低一级行政机关的乡镇人民政府和街道办事处，大部分已经有效承接了原来由旗县级人民政府工作部门依法行使的、涉及基层管理的行政处罚权。今后以乡镇人民政府和街道办事处为行政主体的行政处罚案件数量一定会大幅增加，由于乡镇人民政府和街道办事处工作人员毕竟是初次接触行政执法工作，他们的法律素质和执法能力需要经历一个不断提高的过程，其所办案件的质量短期内也难免会出现一些问题，由此引发的行政复议案件数量也可能同步增加。另外，自2020年上半年开始，国务院对我国行政复议体制进行了重大改革，实行相对集中行政复议权制度，将原来上一级行政主管部门的行政复议权交由人民政府统一行使，各级人民政府原法制办的职能统一划归本级人民政府的司法行政部门。

鉴于以上因素的综合影响，旗县人民政府承担的行政复议工作量将会越来越大。打铁还要本身硬，大量行政复议案件的处理，对旗县人民政府行政复议机构工作人员的业务素质提出了更高的要求。笔者从事行政法研究和行政执法工作三十余年，深知旗县人民政府现有工作人员的依法行政能力亟待提高，需要下大力气解决这个问题。建议旗县人民政府要加大对所属各类行政执法人员的业务培训力度，健全行政执法考核奖励惩戒机制，提高行政执法工作的社会效益，尽快优化当地的法治环境，为社会广大民众谋福祉。

作者：李全宝

编辑：李娟

责编：郑黎波

主编：姚启明