行政检察在司法实践中存在的问题及对策建议「1」

陕西定边县人民检察院 李耀玲

西北政法大学行政法学院学生 陈张莉

摘要：作为“四大检察”、“十大业务”的重要组成部分，行政检察对制约和监督行政权力具有独特的优势和作用，对于落实全面依法治国、实现社会治理体系和治理能力现代化具有重大意义。但是从行政检察的发展进程来看，人们对于行政检察基本概念的理解有所偏差，对监督对象的认识不清，对监督范围的认知模糊，使得行政检察在司法实践中存在监督范围有争议、监督效果不佳等问题。鉴于当下实践中存在的难题和理论研究现状，亟需找到构建行政检察监督体系的完善路径，推动行政检察高质量发展。

关键词：行政检察；司法实践；对策建议

从检察机关在我国制宪结构的法律定位来看，检察机关的职能经历了从1978年《宪法》规定的“一般监督”到1982年《宪法》定位为“法律监督”的转变，这意味着检察机关的监督范围有所限缩：“一般监督权”背后凸显的问题是检察机关行使监督权的范围较大，不仅对国务院所属各部门、地方各级行政机关遵守法律的情况进行“检察监督”，还覆盖到了国家机关工作人员履职的范畴，这种高强度的全面性监督虽然能够做到对具体、抽象行为全过程的监督，但是宪法职权定位的不明确也很有可能异化为对其他国家权力的侵占和对公民基本权利的侵犯。监察体制改革以来，现行法律框架下检察机关的行政检察包括对行政生效判决、裁定、调解书的结果进行监督、对行政审判程序中的违法行为进行监督、认为人民法院执行活动存在违法情形的、对行政诉讼支持起诉、对行政机关不当履行职责的监督，该项职责对社会治理和促进依法行政具有促进作用。

一、行政检察的发展历史及概念认知

对于行政检察基本概念的理解不能脱离我国检察制度的改革。正如前文提到的，建国初期我国检察机关效仿苏联的检察监督模式，相关法律指出检察机关享有对于行政机关的措施、命令、决议及其工作人员的违法行为进行抗议和提出纠正的一般监督权，在这一背景下我国具备较为完善行政检察监督制度，检察机关在职权上表现出较为广泛的监督范围。但是在文化大革命下，对于在全国各级政法机关中遭到严重破坏的重灾区检察机关来说，行政检察早已经没有了生存的空间。改革开放之初，行政检察工作得到了发展，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第十条：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督” 、第六十四条：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”，这些法条的规定为检察机关行使行政检察监督提供了法律依据，同时期乃至到21世纪之初的一段时间内相继出现了关于行政检察监督的暂行规定、问题答复以及各种司法解释，这些规定对检察机关的行政检察提供了工作方向。但从早期的行政活动监督的实践来看，行政检察的范畴主要集中在对人民法院的各种行政判决、裁定和审判活动的监督，容易让人产生行政检察监督仅局限于对行政诉讼活动的监督的误导。直至党的十七大报告中提出完善制约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，再到党的十八大以后仍继续强调健全权力运行制约和监督体系，加强法律监督。在此背景下，我国愈加注重完善检察机关行使监督权的制度，由于行政活动内容的不断拓展，人们对于行政检察的基本概念范畴的厘定也有了新的认知：行政检察的根本面对向是检察机关对公共行政的监督活动。

2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》出台，明确要求全面深化行政检察监督，且进一步指出检察机关除了依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，还负有监督推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益的职责，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。至此，行政检察发展成为一个更加全面具体丰富的监督体系。

二、当前行政检察存在的问题

（一）行政生效裁判结果案件监督数量少

一方面法院审理行政案件的诉讼活动相较于民事、刑事案件来说，行政检察办案数量较少。数据显示，2021年全国检察机关共办结民事生效裁判监督8.1万件，而行政生效裁判监督案件仅为1.6万件，体现在抗诉案件和提出再审检察建议方面的法律监督数量更加偏少—2021年检察机关向法院提出行政生效裁判案件抗诉和再审检察建议共计467件。另一方面结合行政检察实务来看，行政诉讼检察监督案件线索来源单一，通常情况下主要依靠检察机关在调取卷宗过程中发现，但是实际上，基层检察院能够调取的行政裁判案件数量非常少。由此导致行政生效裁判结果监督案件线索发现难，办案数量少。

（二）促进依法行政监督范围有争议

随着2018年《中华人民共和国监察法》的实施，党领导的监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，深入开展反腐工作。在监督行政机关依法履职方面，监察监督与检察监督事实上存在一些冲突与重合。在司法实践中，某些违法行政行为的背后往往会涉及到行政人员个人的腐败作为或者不作为，检察机关在调查行政机关违法履行职权或者不作为的案件时，可能与监察机关管辖范围发生冲突。尤其是在促进依法行政检察工作开展中，对行政机关不依法履行职责行为的监督，行为人普遍存在违法违纪嫌疑，检察机关介入调查存在顾虑。故虽然法理上将检察、监察的职能分工予以划分，但对于实践中无法避免职权交叉的情况。

（三）行政非诉执行监督效果不佳

在众多的具体行政执法行为当中行政强制执行是比较特殊的存在，我国的行政强制执行案件通常以申请法院强制执行为主，以行政机关自主实施为例外，也就是说多数情况下行政机关需要法院的授权后才能真正履行强制执行权。但是在司法实践中，不仅行政部门存在怠于申请执行的情况，各地人民法院对申请强制执行也不欢迎，相当一部分法院从程序上找瑕疵，裁定不予受理强制执行申请。在此情形下，行政非诉执行制度应运而生。在行政非诉执行监督中，检察机关“一手托两家”，既监督行政机关不申请强制执行行为，也监督人民法院不依法受理强制执行申请的行为。但是由于期限限制，待检察机关介入以后，大都过了申请强制执行的期限，导致问题没办法得到解决。行政非诉执行制度下行政权与审判权的融合使得行政检察在实践中存在监督对象不清、监督不彻底的问题，对于该类案件的监督仍有很大的改进空间。

（四）行政检察调查权限受限

在刑事检察中，根据《刑事诉讼法》第66条，检察机关根据不同情况对犯罪嫌疑人、被告人可以采取拘传、取保候审或监视居住的强制措施；但是行政检察在执法实践中，检察机关虽然对案件有进行调查核实的权利，但是在履职过程中不得采取强制性措施，这就使得行政检察在司法调查当中权限受到限制。在针对紧急确需实施强制措施时，检察机关处于无采取强制措施权的尴尬处境。

三、破解行政检察难题的路径

（一）合理确定行政检察监督范围与权限

考虑到立法对行政检察内涵与外延没有特别清晰的界定，这使得理论界和实践中对行政监察的认识偏差较大。尽管从大框架下可将行政检察划定为对行政诉讼活动以及行政行为两大基本范畴，但是对于行政检察监督权的合法行使仍需要依靠下位法来细化运行规则，以此来消除由于对行政检察监督认识的模糊性产生的对执法范围的争议。当下，要在法理上不断完善各类型行政检察的正当性、合法，在司法实践中，检察机关应积极主动作为，不断加大对各行政机关和行政诉讼活动的监督。

（二）持续优化行政非诉执行监督

行政非诉执行融行政权、审判权、私权救济于一体，想要三者有效运行就需要理清行政机关作出的行政行为与法院作出的审判行为的界限，对行政权与审判权进行分别监督。首先，针对法院一方，应当拓宽对法院受理、审查、执行、实施的监督覆盖面：司法实践中法院对行政非诉执行案件通常作形式上的审查，这也就需要检察机关在监督时既要关注到程序问题，也应关注实质公平，这也是最高人民检察院提出行政争议实质性化解工作的初衷。针对行政机关一方，应赋予检察机关提前介入行政处罚案件的权力，以便检察机关及时对符合申请强制执行条件的案件督促进入申请程序。

（三）建立行政监察监督与行政检察监督的协作机制

目前，监察机关与检察机关之间建立的线索移送机制值得推广。对于检察机关而言，对于检察监督范围内的事项可能涉嫌违法违纪的线索应当及时移送，同时监察机关应当尽早及时对线索展开调查，及时将处置结果向检察院回复，以便形成监督合力。当然，更为有效的措施应该是，建立案件查处配合机制，监察委员会在查处违法违纪案件时，可以要求检察机关介入，督促保护国家利益和社会公共利益，检察机关在办案过程中，遇到难以调取的证据或者需要采取强制措施的，也可以申请监察委员会予以协作，以此来实现去两权之间的纵向递进、相互补强。

参考文献

[1]杨治坤.行政检察与行政执法的衔接机制研究[J].江汉论坛,2022(08)

[2]秦前红.两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位[J].东方法学,2018(01)

[3] 刘冬根,许涛.论行政检察监督与行政监察监督的分野与调适[J].五邑大学学报(社会科学版),2019,21(04)

[4]甘肃省人民检察院课题组,丁霞敏.行政非诉执行检察监督研究[J].行政与法,2020(05)

 

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编辑：段鑫

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