徐斌：浅谈基层行政公益诉讼检察工作面临的问题及对策

2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决通过了民事诉讼法修正案和行政诉讼法修正案的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，这意味着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼的法律制度。

检察机关提起公益诉讼，从试点到全面履行职责，坚持围绕以人民为中心，坚持双赢多赢共赢理念，收到了良好效果。随着工作的深入推进，基层公益诉讼检察如何破解工作难题，更好做好？笔者以基层检察机关开展行政公益诉讼工作的司法实践谈一谈自己的观点。

一、当前行政公益诉讼检察工作中存在的问题

（一）宣传不充分，社会各界对公益诉讼工作的认知度较低。一方面，检察机关在实际工作运行中缺乏专门的行政公益诉讼的案源发现机制，再加上社会公众对公益诉讼重要性的认识不足，对公益诉讼制度的理解不多，社会认知度不高，缺少群众的广泛支持等因素，导致案件线索匮乏。另一方面，一些单位和个人对公益诉讼制度的认识不到位，对检察机关提起公益诉讼的职能属性存在认识上的偏差，片面认为公益诉讼工作是检察机关的事情，而没有认识到行政机关才是公益保护的第一责任人，觉得检察机关找上门就是来找麻烦，对自己可能成为诉讼的被告感到压力很大，因而对公益诉讼工作产生抵触情绪，更谈不上线索的及时移送，在工作上就表现为不主动、不支持甚至不配合。

（二）执法观念转变不到位，体制机制不健全。公益诉讼作为检察机关在全面依法治国进程中履职的全新领域，受制于长期以来传统民事行政检察工作的影响，执法观念或多或少有民事行政监督的影子，坐等案源，主动出击发现线索的视野不够、能力有限；缺乏较为成熟的工作制度和机制，线索发现及转化机制不畅，特别是检察机关与政府相关职能部门之间信息共享机制的缺失和线索移送机制的不畅通，导致公益诉讼案源少的问题突出；相关的配套机制不健全，特别是在公益损害鉴定、环境损害修复管理、经费保障等方面缺乏配套机制，影响了工作的顺利进行；一些地方和办案人员存在畏难情绪，怕因办案而得罪行政机关，加之法律规定较为原则，不能毫无顾忌地进行调查核实，以致在立案之初就仅仅考虑履行诉前程序了事，满足于发几个检察建议，不愿走到提起诉讼这一环节。

（三）调查核实手段单一。现行法律和司法解释对检察机关在履行公益诉讼检察职能时可以进行调查核实有一些零散规定，但相关规定过于笼统，表现为调查手段比较软弱，欠缺程序性规定，没有专门的实体法和程序法，在司法改革的整体框架中尚未形成系统化的理论体系。目前大部分都是通过调阅、复制相关行政执法卷宗、收集书证、物证和询问相关人员进行调查核实，而笔者所在基层院基本上没有采取委托鉴定、评估、审计等方式，直接影响了案件中损害结果认定以及损害结果与行政行为的因果关系认定。有的调查核实手段缺乏使用经验，运用不熟练，比如勘验物证及现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等，至于收集取证过程合法性如何得到保证，以及选取哪一级的鉴定机构提供专业辅助更具有证据效力等问题，需要予以进一步细化和明确。

二、基层行政公益诉讼检察工作良序发展的几点思考

检察机关提起公益诉讼工作，涉及国家利益和社会公共利益的保护，关乎中国特色社会主义司法制度的健全和完善，意义重大而深远。

（一）切实增强做好公益诉讼检察工作的政治意识和责任意识。检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重要制度安排，对于维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政和法治政府建设具有重大意义。国家以立法的形式赋予检察机关提起公益诉讼的职能，因而检察机关提起公益诉讼，就是代表国家履行法律监督职能，体现的是国家意志。为此，检察机关要切实强化组织领导，敢于担当、积极作为，真正把此项工作作为一把手工程来抓，及时研究工作措施，认真分析工作难点，脚踏实地开展工作。检察干警应自觉树立起公益诉讼人人有责、人人参与的大局意识，主动为公益诉讼建言献策，形成开展公益诉讼工作横向一盘棋、纵向一体化的格局。

（二）加大宣传力度，形成保护公益共识。要充分利用广播、电视、报刊及新媒体，大力宣传党中央的决策部署和全国人大常委会关于修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的决定，努力推进地方政府、行政机关提高法治意识，齐心协力凝聚力量，形成保护公益的共识。要主动积极争取地方党委领导、政府支持和人大的监督，建立党委领导、政府挂帅、检察机关具体负责、社会各界共同参与的公益诉讼工作格局。要及时公开案件信息，邀请媒体进行深入报道，回应群众的关切，发挥正确的舆论导向，为基层检察机关开展公益诉讼工作提供强有力的舆论支持。

（三）准确定位检察机关对行政机关的监督属性。行政机关作为管理国家公共事务的权力机构，发挥着维护公共利益的积极作用，但在一定时期内行政机关内部各种利益与公共利益掺杂伴生、关系错综复杂的客观情况下，必然会出现其自身利益或者个人利益超越公共利益的现象。因此，要准确把握检察机关的职能属性，发挥法律监督职能，促进行政机关规范、合法行使行政权。首先，从中央的决策部署，到“两法”的修改，再到相关司法解释的出台，都是围绕实现“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”目标，检察机关应当对行政机关进行全面监督。其次，作为国家法律监督机关，检察机关在行政公益诉讼中的定位是既不监督私人权利的行使，也不救济私人权利，而是履行监督公共权力运行和保护公共利益的国家职能，这不仅有利于进一步强化检察机关的司法属性，而且有利于进一步发挥检察机关保障人权和保障民生的作用，回应时代要求和人民群众的新期待。最后，公益保护是一个系统工程，需要社会各方共同努力，不仅需要行政机关、审判机关、检察机关通过行使各自职权进行保护，也需要公民、法人、社会组织等社会主体的积极参与。在实际工作中，检察机关要协调好与其他公益保护主体之间的关系，既不能把检察机关与行政机关、审判机关理解成对立的博弈关系，也不能将公益诉讼理解成监察体制改革自侦转隶以后的职权弥补，检察机关更不能以公益诉讼人自居而忽视其他公益保护主体的职责作用。

（四）完善法律体系，实现公益诉讼工作“有章可循”。要在修改诉讼法的基础上，尽快出台相关法律和司法解释，细化诸如调查手段、调查程序、如何鉴定评估等等在实际工作中可能面临的具体问题，赋予检察机关、行政机关、审判机关各自的权利，规范执法行为，体现法律的严肃性和权威性。

编辑：赵羽荷

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