洛南检察|行政公益诉讼受案范围探析

 

2017年7月检察公益诉讼工作全面推开以来，全国人大常委会修改、制定相关法律时，陆续通过单行法，先后以设立或增设公益诉讼条款的形式授权检察机关在英雄烈士保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障共9个新领域开展公益诉讼监督办案。截至目前，检察公益诉讼在法定办案领域上形成了“4＋9”格局。由于公共利益的内涵及外延难以明确界定，法律规定中肯定式列举的行政公益诉讼受案范围十分有限，实践中许多未被法律肯定式列举的领域公共利益被侵害难以得到司法救济。因此，基于公共利益亟待保护的现状，拓展行政公益诉讼受案范围有其现实意义。

一﹑行政公益诉讼受案范围的概念与特征

（一）行政公益诉讼受案范围的概念

行政公益诉讼的受案范围和传统的行政案件、民事案件以及刑事案件不同，它是由法律规定的法院受理行政公益诉讼案件的范围，具有法定性和明确性，行政公益诉讼受案范围决定着哪些人有权提起诉讼，哪些类型的案件可以由法院受理。所以，受案范围对于行政公益诉讼制度至关重要。只有明确行政公益诉讼的受案范围，才能使具有原告资格的主体能够有效地向法院提起诉讼，法院才能及时启动诉讼程序，进而使公共利益得到有力保护。理论上讲，为了最大限度的保护公共利益，凡是侵害公共利益的案件都应纳入行政公益诉讼的受案范围，但是考虑到现有司法机关的处理能力以及案件的审理效果，在确定受案范围时应遵循司法审查的有效性原则，明确部分案件可以纳入受理范围。

（二）行政公益诉讼受案范围的特征

在行政诉讼中，受案范围具有特殊性，主要表现在两个方面﹕一是作为国家治理的一种有效方式，行政诉讼制度通过司法程序及时纠正了违法行政行为，保障了法律制度以及国家政治制度的贯彻实施，从而维护了政治的稳定，同时又树立了政府的威信﹔二是公民通过行政诉讼可以有效全面地保护个人的利益，避免了行政机关的侵害。概括来说，行政公益诉讼受理案件范围特点归纳如下﹕

1.行政公益诉讼受案范围具有有限性

在行政公益诉讼中，不是所有涉及到侵犯公共利益的违法行政行为都属于诉讼的受案范围，这主要是基于我国的实际情况比如制度问题，还有一些客观方面的原因。首先，站在制度角度，行政公益诉讼是由于自诉制度无法全面解决涉及到公益的案件时产生的，因此，行政公益诉讼只能解决公共利益，且该公共利益具有现实性与紧急性。其次从现实上来讲，随着我国法律制度的完善，司法机关受理的案件逐步增加，再加之工作人员缺少以及业务经费的限制，没有足够的财力、物力、人力去受理全部的行政公益诉讼案件。最后，鉴于当前我国处于社会的转型期，社会矛盾频发，不稳定因素依然不能消除，因此很难界定公共利益的界限。综合考虑上述因素，在确定行政公益诉讼受案范围时，既要立足我国基本国情，符合我国现有情况，同时又要吸收和借鉴各国在此制度上的新成果，从而保证行政公益诉讼制度能真正发挥作用，体现维护社会稳定的价值。

2.行政公益诉讼的公共利益具有确定性

行政公益诉讼就是通过运用公权力来制约违法的公权力来保障政治的稳定性，维护个人权益，所以公共利益受到侵害是提起行政公益诉讼的前提。公共利益是行政机关行使职权的目的，是评判行政权的最终理性标准，是行政权介入个人权利领域的合理依据。公共利益在行政公益诉讼中具有确定性，它是指某些集体的利益，有抽象性特点也还有一般性特点，行政公益诉讼的设立就是为了维护公共利益，维护公共秩序的稳定，所以当多数人的公共利益受到实质性的侵害时才可以启动行政公益诉讼程序。

3.行政公益诉讼的受案范围具有法定性

受案范围的法定性是指只有法律明文规定的才可以纳入行政公益诉讼范畴。现实中，具有原告资格的主体起诉的内容只有符合法律的规定才能被法院受理。行政诉讼和民事诉讼、刑事诉讼相比明显的特征之一就是行政诉讼法明确规定了受案范围，这样会使一些违法行政行为排除在司法救济的大门之外，这必然违背了“有权利必有救济”的法律原则。而行政公益诉讼的设立恰恰弥补了这一缺憾，保证了损害公共利益的行政性质的违法行为理应得到的相关处罚。站在各个国家中的行政公共利益诉讼制度发展进程角度来看，设立行政公益诉讼的目的除了维护个人权益外，更是为了保障社会秩序的稳定，监督行政权的依法行使。

二﹑行政公益诉讼受案范围的现实困境

（一）公共利益过于模糊，阻碍案件范围的发展

案件范围与公共利益二者具有一脉相承，互为前提的关系，保护受损公益是行政公益诉讼制度的根本目的。案件范围往后如何发展有赖于公共利益的明晰。目前关于公共利益的研究显示只能对公共利益进行大致的判断，而无法对其下准确定义，这种不明确就约束了案件范围的发展。一般来说，案件范围发展的最佳状态是与公共利益的范围保持一致，案件范围随着公共利益的发展不断延伸细化。但是模糊的公共利益存在弊端，检察机关不能更好地去维护它的存在。如果对公共利益任意解释会造成案件范围的不确定，不仅违背司法规律还不利于公共利益的保护，这样无异于抱薪救火。因此，未来有必要对公共利益予以明确。

（二）法律规定过于单薄，无法为案件范围的发展提供支撑

行政公益诉讼制度规定在《行政诉讼法》第25条第四款。一般来说，一项制度的确立需要大量的理论研究与法律规定作为支撑。而且作为一种新生制度，虽然其在确立之前经过大量试点工作的检验，但是事物是不断发展的，新生制

度也要向前发展，在发展过程中难免遇到各种问题，此时单凭仅仅一个条款在面对种种问题时就显得独木难支，力不从心了。单就案件范围来看，行政诉讼法第25条第四款列举了四个领域，并以“等”字作为兜底。这短短的一句话就暴露出许多问题，虽然“等外等”是学界主流观点，但目前尚未通过立法或者司法形式对此予以确定，“等”字的理解亟需以法定形式予以明确。因此，现有的规定存在太多空白，法律基础薄弱不利于案件范围的发展，有必要对其进行完善。

（三）案件范围较为狭窄，“等”字未完全发挥作用

虽然我国行政公益诉讼受案范围的拓展实践已经深入到了社会关注的诸多热点领域，但是仍有部分领域的实践还存在空白。例如侵害公民受教育权案件、劳动工时权益保障案件等。受教育权所涉及的不仅仅是公民个人的私人利益，对于全社会不特定的公民的受教育权，它也是社会国家发展水平、发展前景的一个象征，内在蕴含着国家利益或者社会公共利益。公民受教育权应当受到行政公益诉讼的保护。我国婚姻无效、家庭暴力、家庭虐待等恶性事件频发，给社会公共利益带来了极大损害，因此对特定人事案件要纳入行政公益诉讼受案范围。劳动工时权益是属于广大劳动者群体的合法权益，将其纳入行政公益诉讼受案范围，有助于缓解劳动关系矛盾，促进经济良性发展。

（四）公益诉讼类型的选择标准不明确

对于同一案件，既可以选择行政公益诉讼，又可以选择民事公益诉讼，如何选择，这可能是司法人员经常遇到一个问题。以食品药品安全公益诉讼案件为例，一旦当事人的行为危害到食品药品安全，可以启动民事公益诉讼，让当事人承担赔偿责任并向受侵害方公开致歉。如果此时，还存在行政部门不作为或者乱作为，可发起行政公益诉讼，整治其职责范围内的违法违规行为。但是，这两种诉讼的效果有重合之处，都能够对侵权行为的后果进行救济。如果对同一案件，同时适用两种诉讼，使司法资源产生重复消耗，甚至可能出现裁决不一致，为节约有限的司法资源，以最便利的方式获得最佳的效果，确保诉讼的有效性，同时提高诉讼活动的效率，需要对行政公益诉讼和民事公益诉讼进行选择，然而，二者的特征区分不够明显，其选择标准也并不明确。

三﹑行政公益诉讼受案范围拓展路径

我国行政公益诉讼受案范围在规范和实践中存在的问题影响着行政公益诉讼发展的广度和深度。因此应当以问题为导向，提出有针对性的建议，探索拓展行政公益诉讼受案范围的科学路径，使行政公益诉讼为社会公共利益提供更全面的保护。

1.用单行法和司法解释适时合理界定公共利益

尽管不同的公共利益领域，赋予了公共利益不同的理解和不同的判断标准，以整体和系统的方法来概述公共利益是相当困难的，但是在单行法律中对其进行界定是可行的。这样的法律定义不能仅仅局限于实质性内容的定义，还必须包含程序性的定义。此外，穷尽公共利益的定义是不现实的，应当对其进行灵活的界定。可以由最高人民法院和最高人民检察院制定司法解释以及发布指导案例对公共利益进行指导性的界定。结合实践中的疑难案件，总结办案经验界定这些案件的案涉利益是否属于公共利益，为国家司法机关的工作提供借鉴和指导。

2.将新类型案件纳入受案范围

目前，我国己经在多个新领域进行公益诉讼的尝试，并积累了丰富的办案经验，相关工作逐渐成熟，但立法还没有及时更新。是时候考虑将这些新类型的案件，如文物保护、无障碍环境建设等，及时在立法中落实，使之上升为立法高度。对于相应领域没有部门法的，可以通过出台部门法，对相关实体性问题进行规定，并其归入行政公益诉讼受案范围。例如，2021年出台的《军人地位和权益保障法》，为军人权益保护提供了行政公益诉讼的法律救济途径。对于相应领域已有部门法的，可以通过修改部门法的形式，将其归入行政公益诉讼受案范围。例如，2021年修订的《个人信息保护法》就添加了个人信息保护公益诉讼的相关条文。

3.拓宽案件线索来源

首先，检察机关内部要通力合作。在检察机关内部，负责公益诉讼的部门要积极与刑事、民事、行政等其他部门联合协作﹔上下级之间，要互通有无，建立案件线索分享流程，高效传递案件线索，特别是重大典型案件线索，以免案件线索因传递不畅遗漏。其次，检察机关应加强对外联系，加强宣传，调动人民群众的积极性。一是主动获取更大范围的案件线索，通过关注媒体曝光、奖励个人举报等方式，积极利用自媒体渠道，在微信、微博、抖音等拥有广泛用户群体的网络平台上收集案件线索。二是主动借用社会团队的能力，确定与环保组织、消费者保护协会、行业协会等的日常沟通机制，积极获取案件线索，特别是通过借用其专业能力，可能获取一些专业性强的案件线索。三是利用互联网打造高效的信息传递平台，创建渠道，方便群众举报线索，并利用人工智能等技术，对收集的案件线索进行高效地分类整理，提升线索获取和处理的有效性。

4.积极开发新案件类型

在实践中，司法机关应在符合实质性标准的基础上，积极选择具有良好社会意义的典型案例进行深入探索。比如，劳动工时权益保障等类型案件。

劳动工时制度针对的是作为劳动者的广大群体，而不是某个或某些特定的个人，具有公共利益的特征。其次，劳动工时保障纳入行政公益诉讼具有现实必要性。劳动监察职权范围较大，劳动保障行政部门不一定会有足够的人力物力用于治理劳动工时问题，检察机关在履职过程中发现用人单位可能违反最高劳动工时制度时，可以充分发挥诉前程序的磋商、提醒、督促功能，先与劳动保障行政部门协商沟通。当劳动保障行政部门未采纳检察建议时，再诉请其一定期限内履行法定职责，责令用人单位停止超时用工行为。因此，基于目前我国超长用工普遍存在的现状，将劳动工时权益保障纳入行政公益诉讼保护领域，可以遏制“996”工作制蔓延，维护社会和谐稳定。

5.明确公益诉讼类型的选择标准

在没有明确规定的情况下，检察官审查某个案件，究竟属于行政公益诉讼案件，还是属于民事公益诉讼，应当适用何种选择标准，这个问题是有争议的。部分学者认为，一旦遇到公益诉讼种类的选择，民事公益诉讼具有优先性，只有满足指定标准，才能首先考虑行政公益诉讼。与此相反的观点是，行政公益诉讼拥有优先权。最高检公益诉讼厅厅长胡卫列认为，在行政公益诉讼中，检察机关的举证更加容易且工作量更小，对比对象是民事公益诉讼，所以应优先启动行政公益诉讼。此外，部分学者提议创设“行政附带民事公益诉讼”。其含义是，当二者竞合时，不用进行选择，直接采用此诉讼类型即可。此诉讼类型下，二者有主次之分，民事公益诉讼可处理行政公益诉讼无法触及的部分。为两种诉讼设置主次之分，是出于合理分工的需要，实现二者的平衡。笔者更倾向于创设启动“行政附带民事公益诉讼”这种新的诉讼类型，用以解决行政公益诉讼与民事公益诉讼竞合的问题。理由如下：首先，严格排除简单案件适用“行政附带民事公益诉讼”。单一类型即可救济的情况不适用“行政附带民事公益诉讼”，避免司法资源的浪费。其次，严格把握“行政附带民事公益诉讼”的提起标准，确有必要才能提起。所谓“必要”，是指出现只用一种公益诉讼方式不能充分弥补公共利益受损的情况。例如，如果环境侵权行为能被生态环境局的执法所终止，但其造成的危害却无法通过承担行政责任得到弥补，或者虽然环境侵权的损害可以被民事公益诉讼所补救，但生态环境局不作为或者违法行政行为没有终止，仍需要行政公益诉讼令其承担行政责任。

结语

“百丈之台，起于垒土”，受案范围作为一项基础性工作，支撑着行政公益诉讼伟度的大厦，只有将受案范围拓展这一地基打牢固，才能使行政公益诉讼制度更加成熟稳固。持续稳妥拓展行政公益诉讼受案范围，有利于保护更大范围的公共利益，使公益与私益更为平衡，同时能够加强对行政机关公权力的监督，督促其更好地行使职权，有效防止其不作为乱作为。我们有理由相信，经过社会各界的不断努力，行政公益诉讼制度将日趋完善，发挥出更为强大的力量。

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作者：高红光

编辑：赵佳欣