陕甘宁边区是在中国共产党领带下唯一一个完整经历新民主主义革命全过程的革命根据地，重新审视和研究陕甘宁边区时期革命根据地的政权建设、法制建设历史经验对于我们今天推进全面依法治国促进国家治理体系和治理能力现代化具有极其重要的意义。毛泽东同志曾称赞陕甘宁边区在法律制度方面有两大创造，一是民间调解，一是改造人犯。应当说，陕甘宁边区时期调解制度的探索与实践是在特殊的历史背景下形成的，它承载了中国共产党人在基层社会治理中践行为民初心，建设祥和新型政权的使命担当、鲜明立场和优良作风。陕甘宁边区时期调解制度的探索与实践在维护边区和谐稳定，推进乡村治理，边区民主法制建设方面发挥了积极作用，是我们党在基层治理中形成的宝贵经验和精神财富。回顾总结陕甘宁边区时期调解制度的探索与实践，无疑对新时代人民调解制度的创新发展和完善具有现实意义，对新时代创新基层治理，加快法治中国、平安中国建设将起到积极地推动作用。
一 、调解制度形成的历史文化根脉
研究调解制度不能不了解中国优秀传统法律文化，中国自古以来就有“和为贵”“息事宁人”的传统观念，而这一观念渗透到民间纠纷的解决当中，便形成了“无诉”的理念，这为调解制度的形成与发展奠定了文化根基。自周代以迄汉唐，都有调解解决纠纷的习俗。西周时专设“调人”调处民间纠纷，到秦汉时期则在乡、亭、里设置“啬夫”承担民间纠纷的调处职责。受儒家“和合”“无诉”观念的影响，甚至形成了民间纠纷需先经坊正、村正、里正调处，未果后方得诉讼的制度，调解成为诉讼解决纠纷的前置程序。
到了元代，调解已被广泛应用于民间纠纷的解决，同时，还设立了“告栏”制度，规定凡经调解解决的纠纷，通过“告栏”昭示后不准反悔，如在处理王成与祁阿马土地纠纷一案中，认为“王成与祁阿马见争土地，准拟告栏，今后婚姻、田宅、家财、债负，若有愿告栏，详审别无违枉，准告以后，不许妄生词诉，违者治罪”（见《元典章·刑部·十五·诉讼·告栏·田土告栏》卷53）。可以看出，元代不仅倡导“私和”（私下和解），而且只要不违枉（不违背法令），国家倡导并支持。禁止反悔，“不许妄生词诉，违者治罪”，不遵守和解协议滥诉者将被治罪。同时还明确了调解纠纷的范围，凡涉婚姻、田宅、家财、债负纠纷都可以通过调解解决，既赋予了调解解决纠纷在法律上的约束力，而且通过“告栏”让大家知晓，以保证和解的信誉，若不遵守将受到公众的谴责。到了明代，朱元璋则创设了申明亭，系读法、明理、彰善拟恶、剖决争诉小事，辅弼刑治之所。城乡各坊里相都例置二亭，县治之有图者，也多半标明二亭所在，每里推选一位年高有德之人掌其事，曰老人里长襄助。其初，老人世袭，不轮充，老人之职酷似秦汉乡官中的二老，掌教化，使全里人户知法畏法不敢犯法。这样就把调解解决纠纷上升到了法律规范的层面。而到了清代，调处解决纠纷体系日臻完善，官调与民调并存。
以平息争议，灵活便捷省时的纠纷解决方式，调解制度不仅契合了传统文化影响下社会生活的需求，而且随着朝代的变迁，越来越受到政权层面的大力支持和推崇，从而体现出它在社会治理中的强大生命力。
二 、陕甘宁边区时期调解制度的演进
陕甘宁边区时期的调解制度不仅汲取传统优秀法律文化中纠纷解决的和合理念，而且承继了苏维埃革命根据地时期的经验，经过了一个不断发展和逐步完善的过程。杨永华教授认为：陕甘宁边区政府在中国共产党的领导下，为适应民族解放战争的需要而结合边区的实际，在确立和加强人民司法工作的同时，大力推广调解制度，把在调解工作中形成的经验用法律的形式固定下来，使调解获得了普遍遵守的效力，这不仅是边区人民对司法工作的伟大贡献，是司法群众化的重要标志，更是今天人民调解工作的源泉（杨永华《陕甘宁边区法制史稿——诉讼狱政篇》法律出版社1987年2月第一版P188页）。
(一) 边区调解制度的初创
毛泽东同志曾指出，人民群众是历史的创造者。在任何时候都不能低估了人民群众的智慧和创造力。习仲勋同志曾提出“千百事件整天发生在人民中，最适当的解决办法也就在人民中，只有人民才会解决的最快最正确”“我们不要以为自己比老百姓高明。其实不然，新的创造要在老百姓中去找寻”。借鉴苏维埃时期设裁判委员会裁判群众纠纷的制度，初期，陕甘宁边区政府结合边区实际“在各乡选出人民仲裁员，人民检查员，组成人民法庭，经过人民法庭调解乡村的一切纠纷，并检举在乡村中的一切违犯法律的行为”（雷经天《陕甘宁边区的司法制度》1938年8月），开启了边区调解工作的历史。“在边区司法机关审问一切案件，完全采取说服解释的谈话方式，主要的是将案情审问清楚，寻找解决的途径，而不实行威吓。特别是对于民事案件的处理，首先是进行调解，使双方的意见接近，一直到自愿的解决，没有任何的强迫，我们认为惟有这样，才能使双方心悦诚服。假如有方面不愿意接受调解，法庭即依据法律裁判，经判决后，倘过期不进行上诉，又不遵照判决时，法庭可以根据判决强制执行”（《陕甘宁边区抗日民主根据地——文献卷》下，中共党史出版社1990年10月第一版P165页）。可见，这时的调解是作为司法工作的一部分或一种方法，用以弥补法律的不足及司法制度的不完善，当然，更重要的是化解矛盾纠纷，使人民团结一致投入到抗战救国中来。1941年11月陕甘宁边区政府主席林伯渠在《陕甘宁边区政府对边区第二届参议会第一次大会的工作报告》中指出“边区的司法制度是民权主义的一个重要组成部分。它要保护的是一切抗日人民的人权、政权、与财权，而打击的则是不可救药的汉奸与土匪。它是服务于政治的，它又向人民负责。又不收分文的诉讼费用，人民随时可以提出违法的公务人员，判决不但公开并可以进行公审，而且重证据，不重口供，绝对禁止了刑讯，而人民法庭可以代替司法机关进行调解并允许群众团体代为诉讼”（《陕甘宁边区抗日民主根据地——文献卷》下，中共党史出版社1990年10月第一版P87页）。由于在乡村设裁判员混淆了司法与调解的关系，这项制度执行得并不好，加之受国民党政府司法制度的影响，出现了脱离边区实际的情况，机械地运用法律甚至硬搬国民党政府的法律，致使群众的纠纷虽案结而事未了，影响了群众的生产生活，也影响了边区的和谐稳定。为此，边区政府和边区高等法院认真检视以前的工作，制定了新的司法政策，力求结合边区实际，为解决边区司法供给不足与群众司法需求的矛盾，边区政府和边区高等法院大力推广调解制度，为此颁布了一系列法律法规、命令、指示来推动调解工作，建立和完善相关调解制度，以司法群众化和政治民主化的立场创新司法理念，形成了以调解为代表的新型司法制度。
(二) 关于调解制度的相关法律、指示
为积极推动边区调解制度的建立和完善，边区政府和边区高等法院先后出台了一系列法律法规和指示。陕甘宁边区政府在成立之初就注意到调解在化解社会矛盾纠纷中的作用，借鉴苏维埃时期设裁判委员会裁决群众纠纷的经验，于1941年5月10日发出《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》，要求乡级政府组成人民法庭调解乡村民众纠纷。1941年11月17日陕甘宁边区参议会通过的《陕甘宁边区保障人权财权条例》第十六条明确规定：“区乡政府对该管区居民争诉事件，得由双方当事人之同意为之调解，如不服调解时，当事人得自由向司法机关控诉。不得拦阻或越权加以任何之处分”。1942年12月8日，边区高等法院根据乡级仲裁员作用不能得到很好发挥甚至出现借调解纠纷吃拿问题发布命令：取消仲裁员之组织，规定：“所有人民纠纷问题，可由当事人所在之乡村地邻亲友出面调解，无须专设固定之机关”。从而开启了边区的民间调解工作。
1943年边区政府发布了《关于普及调解的指示》，同年6月8日又发布了《陕甘宁边区高等法院指示信——令各高等分庭及各地方法院县司法处实行调解办法 改进司法作风 减少人民诉累由》指出：“我们边区新的司法政策，凡是民事案件，一律厉行调解”，在调解方式上则要求“凡在民间习惯上可以平气息争之方式，只要不违反善良风俗及涉及迷信者，均可采用”，“调解可由审判员直接调解，亦可由法庭指定当事人之邻居亲友或民众团体从事调解”。并提出“须先将案情全部了解，得出是非曲直之所在，复须了解当事人之心理以及当事人的生活状况，酌定调解方案，耐心说服，获得双方当事人的自愿承诺，不可加以强迫和压抑”，同时将调解成立的多少作为审判员业绩考核标准之一进行考核。1943年6月10日，陕甘宁边区参议会公布施行了《陕甘宁边区民刑事件调解条例》，第一条规定：“本条例为提倡民间调解纠纷，减少诉讼制定之”。第二条规定：“凡民事一切纠纷均应厉行调解”。对于刑事则除本条例列举的内乱罪、故意杀人罪等二十二种罪外，其他各罪均须调解。第四条则规定了民间调解的主体，“前条调解之进行，得由双方当事人各自邀请地邻亲友或民众团体或乡村长，从场评议曲直，视事件情节之轻重利害予以劝导”。第七条规定“调解须得双方当事人同意，无论政府人员或民众团体，地邻、亲友均不得强迫压抑，并不得有从中受贿无（应为舞）弊情事，违者处罚”。到1943年12月20日，陕甘宁边区高等法院又发出指示信《注意调解纠纷由》认为：“而纠纷之解决，尤以调解办法最为彻底，既可和解当事人之争执，复可使当事人恢复旧感，重归于好，无芥蒂横梗其胸，无十年忘却之恨。要为人民解决实际之纠纷问题，不能再有判决自判决，问题自问题，两相脱节现象之存在。总之，我们边区的司法工作作风，要以能替人民解决实际问题为主，不以判决形式为重”。并把调解作为解决纠纷的必经程序。
1944年1月6日，边区政府发出号召：提倡并普及以双方自愿为原则的民间调解，并提出了调解应注意的事项，要求各级政府及司法机关应对已公布的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》的推行情况即应检查，总结经验。1944年6月7日，边区政府又发出《关于普及调解 总结判例 清理监所的指示信》，指出：“调解可使大事化小，小事化无，增加农村和睦，节省劳力，以从事生产”，要求：“调解最主要的是群众自己调解，因为他们对事情很清楚，利害关系很密切，谁也不能蒙哄谁，占便宜，让步都在明处。”并号召学习绥德西直沟村主任郭维德的调解工作经验，“绥德西直沟村主任郭维德会调解，几年来没有人向政府打过官司，成为民间调解的模范村”（见1944年5月8日《解放日报》）“这样的村子不仅没有为争诉而费钱费时，而且大家必然和睦，肯互助，坏人坏事自然少，生产可以提高，各地要学习西直沟，学习郭维德”。同时提出了调解的多种方式，群众团体调解、政府调解、审判与调解相结合即马锡五同志的审判方式。认为调解应以自愿为原则。审判带有强制性，但审判得好，赢得输的都会自愿的服从。审判与调解是一件事的两面。“马锡五同志的审判方式是与调解结合的。这是一个大原则，为群众又依靠群众的大原则”。又要求：“各级政府尤其是司法部门，必须遵照调解为主审判为辅的方针，以及马锡五的审判方式，在实践中运用，发挥和积累新的经验”。1948年8月6日，边区高等法院关于调解工作又发出指示信，明确指出由于边区的巩和扩大，民刑案件相对增多，要求大力加强调解，在老区继续贯彻调解的政策，在新区要以调解的范例教育群众，培养调解积极分子，使群众相信调解，然后逐步推行调解制度。1948年9月1日，边区高等法院再次发出指示信《为指示加强调解 劳役交乡执行 法官下乡就地审判 以发展生产由》指出：“我们司法工作在群众中的全部实践就应是：（一）减少纠纷和增进团结。对发生的纠纷进行耐心的说理和实事求是地调解，使农村劳动力不作无谓浪费，求达集中全力提高生产的目的。”同时强调“各级政府和司法机关关于民事案件应坚持调解的方针及一九四五年冬边区司法会议决定的调解原则：（一）双方自愿，不许有任何强迫。（二）要遵守政府政策法令，照顾民间善良习惯，就是说既合人情又合法理，违反政府政策法令或迁就民间落后习惯都是错误的，必须予以耐心的说服和纠正。（三）任何人不愿调解或不服从调解有权径向县司法处或地方人民法院起诉。调解不是诉讼的必经程序，不得加以任何阻止或留难。”到这时，调解制度的基本原则才得到完善和规范，而对于调解工作的目标则不仅仅是定分止争，同时也是中国共产党领导人民加强基层治理维护边区政权稳定的重要举措。在1942年9月19日《解放日报》社论《乡级政权的基本任务》中就可以看出，文中强调乡级政权的任务“一实行政府法令，乡政府是政权的最下层组织，一切法令的具体实行都在于乡，乡政权对于法令的正确实施有着决定的意义”。因此，“重视法令，忠实的把每个法令变成现实，这应是我们每个乡村干部的职责”。同时，要“贯彻民主作风，实行公平办事，乡级政权是人民直接的参议机关，民主的范围愈广，则人民参政的积极性愈大”，“在日常生活中，人民希望于政府的是办事公平，负担合理，民事调解公道。政府能做到这一点，才是名符其实的民主政府，才能取得人民的拥护”（《陕甘宁边区抗日民主根据地（文献卷）》下，中共党史出版社1990年10月第一版P109-110页）。明确把调解民间纠纷作为乡级政权的重要任务之一。习仲勋同志曾明确指出：“必须普及民间调解运动，我们司法人员必须有走出衙门，深入乡村的决心。必须如此，才能把我们司法政策贯彻的好，才能使司法工作同人民取得密切联系”。可以说陕甘宁边区时期，中国共产党以马克思主义法律思想为指引，大力革新司法理念，以司法群众化和政治民主化为立场，建立起来的以人民调解制度为代表的新型司法制度，对中国司法的现代化历程产生了极其重要的影响，因此被称作司法的“东方经验”。
三、陕甘宁边区调解制度的基本原则
陕甘宁边区的调解制度相比传统的调解制度发生了质的变化，在中国共产党的领导下，边区的调解制度无论是在指导思想、调解原则、还是基本功能、调解的范围、程序都发生了巨大的变化。
调解的基本原则是调解工作本质的体现，关乎调解工作成效，更重要的是关乎人民群众对调解解决矛盾纠纷的信任与选择。
（一）调解自愿原则
早在1941年，边区政府就提出了调解民间纠纷必须贯彻自愿原则。1943年边区高等法院在《实行调解办法 改进司法作风 减少人民诉累》的指示信中则进一步明确阐发了这一原则，强调调解时“须先将案情全部了解，得出是非曲直之所在，复须了解当事人之心理以及当事人的生活状况，酌定调解方案，耐心说服，获得双方当事人的自愿承诺，不可加以强迫和压抑”。同年6月份公布的《民刑事件调解条例》更是强调了“调解须得双方当事人同意，无论政府人员或民众团体，地邻、亲友均不得强迫压抑”。从这些规定可以看出：一是选择调解解决纠纷须出自双方当事人自愿。二是双方当事人对于调解达成的协议内容必须完全出于自愿（即协议内容系双方自愿达成）。1944年1月，陕甘宁边区政府主席林伯渠，边区参议会副参议长谢觉哉也都曾号召在调解工作中必须贯彻自愿原则。但由于过分强调调解，特别是1943年高等法院的指示信将调解结案作为考核标准之后，各级干部特别是司法干部为追求调解结案数，往往强迫、硬行调解或向当事人央告：“看我面子算了吧”，有的向当事人讨价还，软硬兼施，致使调解工作一度发生了偏差，到1945 年，边区二届司法会议召开之后，才取消了把调解案件多少作为考核标准的错误观点，使自愿原则得到正确贯彻执行。
（二）依法调解 照顾民间善良习惯原则
依法是调解工作的应有之意，边区政府认为，调解民间纠纷要依据法律是不言而喻的，不仅审判如此，调解工作也是如此，因此在有关文件中并未明确规定这一原则，以至1943年公布的《民刑事件调解条例》也未作规定，也因如此，没有对干部宣传调解纠纷必须依法办事，加之因传统民间调解纠纷“和为贵”观念的影响，认为调解就是说和，只要双方同意就了事。在边区大力推行调解的过程中，便出现了一些采用封建迷信及落后习惯解决纠纷的情况，造成了很坏的影响，不仅不符合法律，而且损害了群众的合法利益。1945年10月，边区第二届司法工作会议汲取了这一教训，把遵守政府法令作为调解的一项原则确定了下来，但却出现了很不科学规范的表述：“适合善良习惯，照顾政策法令”，颠倒了政策法令与善良习惯的主次关系，也成为一些人调解不依法办事的借口。直到1948年9月1日，边区高等法院发布的安字第三号指示信才纠正了这一提法。将这一原则修改为：“遵守政府政策法令，照顾民间善良习惯”。要求调解工作既合法合规，又合情合理。对于违反政府法令或迁就民间落后习惯的行为都应予以纠正，从而将这一原则从形式到内容表述都科学规范化了。陕甘宁边区高等法院在《自苏维埃时期至1848年12月工作总结报告（草案）》中指出：“今天检讨起来，调解原则第二条似有不妥之处，以今天革命的形势要求统一集中，我们的政策法令本身就是从群众中来的，是为了保护劳动群众及照顾其他阶级利益的政策法令，只是提照顾相反会对群众无益，因此已于九月指示，各县将第二条原则改为：“遵守政府政策法令，照顾民间善良习惯”。这样才能贯彻政策法令，对革命、对解决群众具体问题都有好处。
（三）调解不是诉讼的必经程序原则
陕甘宁边区在推行调解工作中曾一度要求：凡一切民事纠纷均应实行调解，甚至提出了“调解为主 审判为辅”的要求。如果从基层社会治理的层面讲，似乎没有什么问题，以调解为主，构筑起矛盾纠纷化解的第一道防线，使小事不出村组，大事不出镇办，纠纷及时得到化解，从而达到基层社会治理的最佳效果。也真正使司法成为化解矛盾纠纷的最后一道防线。像边区政府在关于普及调解工作的指示信中所讲的，绥德西直沟村几年没有人向政府打官司，成为民间调解的模范。但从司法审判的层面讲，这一提法显然是不妥当的，它实际上混淆了司法审判与民间调解的关系，在司法工作中贯彻这一原则，会造成群众对司法公正与效率的质疑，削减司法的公信力。边区高等法院代院长王子宜在边区第二届司法会议上谈到司法机关是否应该以调解为主时指出：“如果指民间纠纷，实际上大量的可以经过调解了结，因此说是调解为主，那是可以的。如果指的是司法机关，尤其是狭义的司法政策说，也是调解为主，那就不妥当了。因为法庭内不是调解为主，也不应该以调解为主，这是很明白的。过去法庭内先调解再审判，显然是一种偏向。但有人提议改为审判为主，我认为法庭本身的职责在审判，审判为主对法庭来说没有实际意义，并可能产生误会”。在谈到马锡五审判方式时他指出：“我们提倡马锡五审判方式，是要学习他的群众观点和联系群众的精神，这是一切司法人员都应该学习的，而不是机械地搬用他的就地审判的形式”（杨梦丹《陕甘宁边区乡村民主政治建设研究》人民出版社2015 年12月第一版P417页）。
陕甘宁边区曾一度把调解当成诉讼的必经程序，如1943年12月20日，高等法院的指示信中说：“凡以后上诉的案件与呈报的案件，应调解而不予调解，原卷内未有和解记录与调解方案时，即证明司法人员未劝导当事人和解，违背政策，仍应发回重新处理，进行调解”。把调解错误地规定为诉讼的必经程序，从而导致民间纠纷先调解后判决，判决不服的再调解，从乡到区、县甚至分庭、高等法院，三番五次的调解，拖延了诉讼，违反了调解是为了减少诉累、方便群众这一根本原则，致使调解工作走了一段弯路。其实，早在1941年10月高等法院就曾明确指出：“调解没有强制执行的权力，当事人不同意时，可以诉讼”。但没有得到很好的执行，直到边区第二届司法工作会议后，才明确了审判与调解制度的本质区别。将调解不是诉讼的必经程序作为调解的基本原则确定了下来。
至此，上述关于调解制度的三条原则形成并得到坚持，且经过历史的检验是完全正确的。
四 、陕甘宁边区调解工作的成效
陕甘宁边区的调解工作在中国共产党的领导和边区政府的强力推动下，系统化的调解组织网络得以全面发展，乡村社会的矛盾纠纷解决机制被纳入县乡各级政权组织的日常工作当中。通过调解制度的实行，实现了党和政府工作与民众意愿的同频共振，政府的政策法令与民间公序良俗的良性互动，从而取得了极好的社会效果。
一是保障了边区政权的巩固与发展，使乡村社会得到改造。当时陕甘宁边区的面积相对狭小，生存环境恶劣，绝大多数地方偏远落后，因之法制建设程度相对不足，这为调解制度的发展提供了宝贵空间，作为一种简单灵活的纠纷化解方式，人民调解制度自然得到边区政府的支持与推崇。从当时的调解档案看，群众自己调解解决了大量民间纠纷，调解人员以高度负责的政治觉悟，不怕烦琐的敬业精神，日益娴熟的调解艺术，通过化解大量的基层矛盾纠纷，促进了社会的和谐安宁。也通过人民群众的广泛参与，调解主体的再造，不仅着眼于公平正义与定分止争，而且更多的是在纠纷的化解中宣传了党的路线方针政策，从而使广大民众能以极高的热情投入到政治生活当中，积极参与革命实践，起到了巩固边区政权的效果。
二是提高了矛盾纠纷解决的成效，促进了社会和谐稳定。浓厚的乡土特征使得调解制度得以发扬光大。调解制度广泛民主性特征也契合了边区民主政治建设，边区政府大力推行调解制度，让民众在这一过程中体会到了自己的主人翁地位，唤醒了广大民众参与民主政治的积极性，增强了主体意识。陕甘宁边区是中国共产党领导下的抗日民主根据地，不可能照搬国民政府的法律制度，由于自身法律规范的不足以及专业司法人员的匮乏，但社会纠纷的化解亟待解决，加之边区政府推行土地及婚姻制度改革，社会上大量的矛盾纠纷致使数量较少的司法人员难以应对，而调解制度的便捷灵活恰恰弥补了这一点，不仅降低了诉讼成本，而且减轻了群众诉累。通过调解制度，大量的矛盾纠纷得以解决，据统计，普及调解以来，各级司法机关收案逐年减少，1942年全年边区民刑事案件为1832件，1943年下降到1544件，使边区有了良好的发展环境。
三是通过群众参与司法的实践，也推动了边区的法制建设。司法工作也是群众工作，我们的司法工作是为人民服务的，因此，积极探索司法工作与群众路线相结合的路径成为边区司法工作者的责任与使命担当。结合边区实际，在追求实体公正的目标下，边区人民调解与司法调解相互支持，开启了司法大众化的有益尝试。探索形成了如马锡五审判方式等成功的司法经验，涌现出了一大批调解模范。这些调解模范和优秀的制度经验为宣传我们党的政策法令，动员边区人民起到了积极地示范作用，“这种调解活动一是锻炼了区乡干部的司法能力，消除了原来区乡依赖县上审判的思想，肃清了原来任意捆绑和处罚等侵犯人权的现象。二是发动群众之力调解，节省人民往返徒劳和误工，人人称便。三是案件的调解由于公平合理而心悦诚服，群众亦皆敢自动提供材料，发表意见（过去由于随便羁押致使在调解中群众因怕得罪人而不敢提供材料），更加密切了群众与政府的关系，提高了政府在群众中的威信。四是利用群众调解容易使争执的双方感情和好”（见《解放日报》1944年9月16日，杨梦丹《陕甘宁边区乡村民主政治建设研究》人民出版社2015 年12月第一版P413页）。边区政府认为“只有这样民主的方法才能够使群众对斗争有信心，有毅力，有前途。才能使群众在斗争中教育了和锻炼了自己，才能使我们党的领导在群众中树立起真正的信仰”（《延安时期统一战线史料选编》华文出版社2010年版P97页）。可以说，边区调解制度的探索与实践不仅是边区政府在党的领导下完善基层社会治理体系与提高基层治理能力的过程，同时也是创设人民群众广泛参与司法与基层治理，推动建立中国特色司法制度的过程。马锡五审判方式的产生便是这一探索的生动实践。
五、陕甘宁边区调解制度的基本经验
一个政党把人民的利益作为自己的行动纲领和工作指南，换来的必然是人民群众的支持和拥护。陕甘宁边区人民调解制度之所以能够取得成功，其基本经验是：
- 坚持党的领导是调解制度建立和完善的根本保障
中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，调解制度发源于人民，植根于人民，中国共产党顺应人民的需求与期盼，始终把为人民服务作为自己的职责与使命，针对边区生活环境差，群众文化基础薄弱的实际，全力支持边区政府推行调解制度，边区政府通过号召劳动英雄、有威信的老人和公正人士参与调解，奖励会调解和调解有成绩者，选拔为人民做好事的英雄，有力推动了调解工作的顺利开展。在完善调解制度的过程中，结合实践经验，不断修正有关调解制度的短板和不足，制定了相关的政策，推动边区政府制定了相关法律法令，有效保障了调解工作的健康发展。（陕西档案馆等编《陕甘宁边区政府文件选编》第八集 档案出版社1988年版P20 页 汪小宁《陕甘宁边区社会建设研究》中国社会科学出版社2015年4月第一版P157页）。同时，通过总结经验，表彰调解模范，使得以平等协商，互谅互让，不伤感情。成本低、效率高为特点的调解制度赢得广大人民群众的信赖、支持和普遍接受。在统一战线工作中，调解工作也发挥了积极地作用。毛泽东同志在1938年10月15日《致抗日军政大学九队》的信中指出：“当友党友军内部发生冲突时，应完全以大公无私的态度进行调解，求得双方的好感，便利于今后的工作”。可见调解在统一战线工作中也扮演了重要的角色。在中国共产党的领导下，充分利用调解制度的优势，化解了各阶级之间的矛盾与冲突，赢得了各阶级的信赖与支持，从而为我党带领全国人民取得抗日战争、解放战争的胜利，建立新中国打下坚实的基础。（中共延安市委统战部《延安时期统一战线史料选编》北京华文出版社2010年版P140页）。
（二）坚持群众路线是调解工作的基本路径
调解工作的本质在于人民群众自己解决自己的纠纷。边区的调解工作来源于人民群众、依靠群众、服务群众。因此，搞好调解工作，必须坚定的贯彻党的群众路线。边区调解工作的全部实践也充分证明了这一点。民间调解模范郭维德深有体会地说：“群众是面镜子，什么都能照得见”。一些在工作中群众观点不强的干部在调解工作中也认识到遇到困难和问题，只有深入群众，到群众中去，依靠群众的力量和智慧，问题就会迎刃而解。马锡五审判方式之所以得到广大人民群众的认同，就在于他携卷下乡，在田间地头，一边帮群众干农活，一边调查案情，与群众打成一片。在法庭与家庭之间架起了亲民爱民的连心桥。实践证明，只有依靠群众调查，才能弄清楚纠纷产生的症结和根源所在，只有依靠群众据实评理，才能使当事人心悦诚服，进而取得良好的社会效果。
（三） 制度化规范化建设是调解制度顺利推行的重要举措
为了推动调解工作，陕甘宁边区政府除了颁布法律法令外，边区高等法院还多次发布指导调解工作的指示信，为建立健全调解制度提供了法律依据。据此边区政府还采取了一系列措施来推动调解工作的开展。一方面，边区政府编印了各种宣传册如《边政从书》《调解为主 审判为辅》等，组织广大干部进行学习培训，向群众进行宣讲并在工作中贯彻落实。定期召开调解工作交流会，以提高调解人员素质和调解工作的能力水平，使他们熟悉边区的政策法令，通过调解宣传边区的政策法令。同时边区政府还要求将调解纳入乡规民约。依据这一精神，相当多的村都修订了自己的乡规民约，并建立了检查制度，定期检查研究调解工作中遇到的问题，重点检查在调解工作中执行政策法令情况，以及贯彻调解工作原则的情况，发现问题及时纠正。通过法律的规制，相关制度的引领，边区的调解工作得以健康发展，并发挥了积极地作用。通过普及调解工作，各级司法机关受理案件数逐年下降，司法机关受理的案件中调解结案的也接近半数。
六、边区调解制度探索与实践给我们的启示
党的二十大报告明确提出要“完善共建共治共享的社会治理制度”。多元共治是新时代我国社会治理实践中形成的新经验，是社会治理法治化的基本制度模式。而人民调解制度属于共治的重要方式之一，理应发挥其应有的作用。回顾陕甘宁边区调解制度的探索与实践，启示我们在新形势下坚持和完善人民调解制度必须做到：
（一）坚持以人为本。人民立场是传承中华优秀法律文化和坚持依法治国的灵魂。人民是历史的创造者。中华优秀法律文化中的民本思想是推动新时代人民调解工作的重要支撑。以人为本的司法理念是中国共产党把马克思主义法律思想中国化的重要成果。中国共产党领导边区政府从边区民众对民间纠纷解决机制的认同出发，坚持司法工作的群众路线，主张以非诉的方式作为化解社会矛盾纠纷的主要方式，创设了新兴的司法制度，马锡五审判方式是边区审判与调解相结合的典型代表，目的在于减少民众诉累，方便群众化解矛盾。这种审判方式不仅是法院调解与审判的结合，也是人民调解与审判的结合，有群众参与，手续简便，提倡审判人员深入田间地头用座谈的方式调查案情，在坚持依法、求实的原则下合情合理合法解决群众的矛盾纠纷。可以说审判与调解相结合是边区对司法理念以及审判制度的创新性贡献，是人民司法制度的源头，也是人民调解制度的重要推动力。
（二）树立人民调解是基层社会治理重要抓手的理念。习近平总书记强调要把非诉纠纷解决机制挺在前面。人民调解作为化解矛盾纠纷的重要方式，必然在基层社会治理中发挥更大的作用。要树立人民调解是基层社会治理重要抓手的理念，让更多的群众参与到调解工作中来。陕甘宁边区调解工作的成功经验表明：让更多的群众参与到基层矛盾纠纷的调处中来，不仅实现了定分止争的效果，更是实现了改造乡村社会，促进了基层治理。通过司法与调解的结合，实现了对中国传统社会治理模式的再造，增强了广大群众的认同感，参与度，正是由于有一大批群众的积极参与，才会有绥德西直沟村几年没有人向政府打官司，成为民间调解的模范村的情况。这样的村子必然大家和睦，肯互助，坏人坏事自然也就少。这不正是我们基层社会治理所要达到的目标吗？同时，应注意要以解决实际问题为标准，构建科学的调解机制。抓好调解制度的落实，必须坚持好调解制度的基本原则，自愿依法，不作为诉讼的必经程序，防止久托不决。要注意司法调解是行使审判权的重要方式，要以能替人民解决实际问题为原则，宜调则调，宜判则判，正确处理调解与判决的关系，坚决克服一判了事的老形式主义及久调不决的新形式主义，真正发挥好调解制度的优势，助力基层治理。
（三）认真贯彻落实好《人民调解法》 积极推动人民调解制度规范化制度化法治化建设。《人民调解法》2011年1月1日就已实施，该法明确规定人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，它既可在村居民委员会下设立，也可以在企事业单位或行业协会设立，它的产生办法有别于村居民委员会的产生，是由村居民会议推选或企事业单位、行业协会职工大会、会员代表大会或工会组织推选产生。但近年来该法实施情况并不十分理想，一来司法行政部门是负责指导本区域人民调解工作的，但这项工作开展的并不顺利，人民调解人员的培训工作少，调解经费保障也未能很好落实，调解队伍素质参差不齐，影响了调解工作的开展。二来人民法院被赋予业务指导人民调解的职责，对此，各地法院也都创造性地开展了一些工作，或邀请调解组织入驻法院诉讼服务中心参与纠纷调处，或以司法确认来助力人民调解工作的开展。但是，人民调解工作开展很不平衡，一些地方调解组织作用未能很好发挥，尤其是新形势下面对错综复杂的环境和矛盾纠纷，行业协会、企事业单位在这方面未能引起重视，多数未成立调解组织，更谈不上开展调解工作。归根到底是参与基层社会治理的意识不强。因此，应认真贯彻落实《人民调解法》，建立健全各级各类调解组织，推选好人民调解员，加强对人民调解队伍的培训，保障调解工作经费，对调解工作作出贡献或表现突出的调解人员给与表彰奖励，典型引路，推动人民调解工作的有效开展。要给予行业协会、企事业单位调解组织建设给予税收等政策上的支持，以调动他们参与调解工作、基层治理工作的积极性。三是进一步推动人民调解组织规范化、制度化、法治化建设，形成定期培训、经验交流、定期检查、绩效考评的制度，要积极与人民法院司法调解融合，加大人民调解司法确认工作力度，助力人民调解制度规范化、制度化、法治化建设，更加有力地推动基层社会的有效治理，为法治中国、平安中国建设做出应有的贡献。
参考书目：
1、杨永华《陕甘宁边区法制史稿-诉讼狱政篇》法律出版社1987年2月第一版
2 、《陕甘宁边区抗日民主根据地-文献卷》下，中共党史出版社1990年10月第一版
3 、杨梦丹《陕甘宁边区乡村民主政治建设研究》人民出版社2015 年12月第一版
4、中共延安市委统战部《延安时期统一战线史料选编》华文出版社2010年版
5、陕西档案馆等编《陕甘宁边区政府文件选编》第八集 档案出版社1988年版
6、汪小宁《陕甘宁边区社会建设研究》中国社会科学出版社2015年4月第一版
审核：姚启明
编辑：刘一笑
