【理论调研】方伟宇 孙浩 | 关于强化行政公益诉讼调查权强制力保障的思考与建议

 

方伟宇[1]* 孙浩[2]*

摘要：行政公益诉讼调查权强制力不足的问题，严重制约着检察机关保护国家利益和社会公共利益目标的实现，甚至影响到检察监督工作的长远发展和工作布局，为此，公益诉讼立法应强化对行政机关、违法行为人和案涉物证的强制措施的完善，以推动行政公益诉讼进一步发展。

关键词：行政公益诉讼 调查权 强制力保障

当前，我国检察机关履行行政公益诉讼职能，主要依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条以及部分单行法律，缺乏专门法律的强有力支撑，而关于检察机关行政公益诉讼调查权，则主要依据《人民检察院公益诉讼办案规则》，其中第三十五条中规定，人民检察院开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制措施。实际上，除《人民检察院公益诉讼办案规则》规定的几种调查方式外，检察机关办理行政公益诉讼案件并没有法律、法规所赋予的其他调查方式，带有强制性的措施更无从谈之。

一、缺乏强制力保障调查权背景下行政公益诉讼所面临的三个问题

（一）“四大检察”业务发展不均衡问题凸显

“四大检察”“十大业务”，这是检察机关业务的总体布局，既然是总体布局，刑事检察、公益诉讼检察、行政检察、民事检察就不应当畸轻畸重，须保持均衡或是相对均衡发展，但目前来看，刑事检察业务仍然是“主营业务”。那么从2012年“四大检察”布局至今，始终没能在实践中均衡“四大检察”业务，其中，就公益诉讼检察来讲，调查权缺乏强制力保障是重要原因之一，正因如此公益诉讼检察工作开展存在较大阻力，业务难以发挥出具有坚实的支撑性作用，如此发展下去，不均衡性势必会更加凸显。

（二）办理案件易出现束手无策的局面

检察机关办理行政公益诉讼案件顺利、顺畅，集中在“两反”转隶前或是转隶初期，这个期间是因为有强制力的保障，虽然是一种间接保障，却极为有效。但随着时间的推移，无论是行政机关、还是违法行为人，对检察机关行政公益诉讼调查权没有强制力保障这一问题，越发了解的清晰，导致当前办理案件，出现了被监督方配合与否没办法、接受与否没措施、整改与否没手段的困境。

（三）落实高质效办案理念存在的现实阻碍

顺应法治建设进程，最高人民检察院提出“高质效办好每一个案件”，各级人民检察院一以贯之积极践行。但如何把案件办的高质效，考验的是检察人员的办案能力，但同样对制度保障提出更高要求，特别是当前行政公益诉讼案件，迫切需要更有力的制度和手段来支撑。就行政公益诉讼案件而言，如何称得上是高质效的案件，按照一般理解，案件线索本身需要具备一定特征，比如体量大、影响大、难度大，那么对于这一类案件的办理，特别是在基层检察院管辖范围内，难免受到多方因素制约，可能难以办出成效、甚至是难以成案办理，那么类似于这样的顽瘴痼疾，如何从根本上加以解决，可见制度保障最为有效，正当权力才是解决问题的有力武器。

二、加强行政公益诉讼调查权强制力保障的必要性分析

（一）从法理上讲，法律监督理应具有刚性

从法律原理层面着眼，就公权力而言，法无授权不可为，检察机关要想真正做到为大局服务、为人民司法、为法治担当，首先要有作为的法律授权依据，就检察机关办理行政公益诉讼案件中面临的问题来看，显然原因之一还是当前缺乏充分的强制力保障；其次，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，监督的有效性如何保障，仍然无法脱离法律赋予的实际权力，作为国家监督，应当具有刚性和强制力，以体现监督之权威、监督之效能[3]。特别是监督行政机关依法履行职责，面对行政机关不配合，我们运用何种手段才能实现有效履行监督职责，需要深入探究，但就实践来看，这其中少不了强制力的保障。有人或许会认为这是检察机关的权利欲在作祟，检察机关欲在既有权力基础上再增加权力，检察机关再增加权力容易形成权力集中，容易对公民权利造成损害。但在笔者看来，这并不是该抑制行政公益诉讼调查权强制力保障的缘由，这样的反对态度背离了一个法学研究的理念，那就是“目的主义”，一部法律为何被出台有其目的、法律条文如何被规定也有其目的，当然的，检察机关为何需要保障行政公益诉讼调查权的强制力，也有其目的。显然，检察机关公益诉讼目的是为了通过调查和履职，从而监督有关行政机关对损国家利益和社会公共利益的违法行为，依法履行相应监督管理职责。任何一个机关在被呼吁或呼吁加强自己权力保障时，都有可能被认为是自己权力主义本位。从公益诉讼的诉讼目的来看，加强检察公益诉讼调查核实权的强制力有一定的必要性[4]。

（二）从发展趋势看，行政公益诉讼面临困境

前文所述，办理行政公益诉讼案件目前已出现面临束手无策的局面，那么从行政公益诉讼健康发展来看，必须围绕加强行政公益诉讼调查权强制力保障做文章。检察机关在办理行政公益诉讼案件中，面对相关人员不配合时，反而成了棘手案件，难以迅速推动，那么久而久之，一方面打击办案人员的信心，一方面有损检察机关被宪法赋予的法律监督者形象，肩负如此神圣的使命，实践中却阻碍重重。就行政机关工作人员来讲，检察机关若就案件向其了解有关行政机关未依法履职致使国家利益、社会公共利益受到损害的证据，这无异于自证其错，显然很难有配合动力。这样的道理，对于当事人来讲同样适用。

（三）从实践需要论，查明案件事实需要强制力提供保障

当前，行政公益诉讼案件线索的发现，部分源于检察机关主动作为，在履行公益监督职责中发现，那么发现了案件线索，固定证据就显得格外重要，特别是有些容易被毁损、容易灭失的证据，比如某基层检察院在走访调查中发现了市场主体使用“鬼称”，侵害公共利益，那么要想调查清楚案件，证明有损害事实，证明行政机关怠于履行监管职责，固定所谓的“鬼称”这一证物显然是关键一环，如果不第一时间采取手段，很容易毁损或者是被恢复到正常状态，导致违法行为不能及时被有效制止，从而致使社会公共利益持续受损。又如，某基层人民检察院在办理燃气管道安全隐患案中，某行政机关工作人员在检察机关提出制作询问笔录后，明确表示不愿配合，甚至质疑检察机关履职的合法性，质疑检察机关的行政公益诉讼职能，导致案件推进缓慢，社会公共利益长期处于受损状态。

三、加强行政公益诉讼调查权强制力保障的几点建议

2023年9月，检察公益诉讼法列入十四届全国人大常委会立法规划，标志检察公益诉讼立法迈入新阶段，当前需要做的就是基于实际，进一步加快法律的制定和出台。从基层检察机关的司法实践来看，笔者建议在将来的立法中，应着重完善以下强制措施。

（一）强化对行政机关工作人员的有效监督

当前，行政机关普遍认为检察机在办理行政公益诉讼案件中没有强制力，甚至认为检察机关多管闲事，因此不配合或者是敷衍了事般的配合较为常见，这一点必须着力化解。行政机关不配合检察机关，从根本上讲是行政机关人员的问题，想要破题解难，就要对不配合检察机关履行行政公益诉讼职能的行政机关工作人员有措施、有制约，比如提出政务处分或者是党纪处分的意见，从实际来看，检察机关发现的侵害社会公共利益和国家利益的现象，已经体现出行政机关怠于履行或者违法履行职权的行为，那么检察机关督促行政机关依法履行职责，相关人员不配合，可能已经达到了懈怠履职的情形，暂且不称其为渎职，如果是渎职，则将线索移交至纪委监委进行进一步调查即可，但实践中却也少见，可行性似乎不强。同时，虽然在《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》已明确，对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人，检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。但要想落实落地也极为不易。最为直接有效的，就是检察机关在依托事实、依据法律的基础上直接提出相应处理意见或是建议，移送同级纪检监察机关、本地区人民政府组织人事部门、或者该行政机关组织人事部门处理，并且要强化实质性回复。该类型的监督并不与纪检监察机关的执纪监督相抵触，实际上是构建起了一种有效监督的多方协作机制，根本目的还是由此来强化行政机关依法履职，切实维护国家利益和社会公共利益。

（二）强化对违法行为人的有力约束

在经验意义上，强有力的调查权是法定国家机关执行某项权力，完成规范任务的必具要素[5]。针对连续多次不配合调查的违法行为人，致使案件事实无法查清，如若不依靠强制力加以保障，案件流产的可能性增加，如此难以避免会形成一种恶性机制，就是对于不配合的当事人，检察机关反而束手无策，导致违法行为可能继续存在，损害国家利益和社会公益。从另一方面来讲，这部分未及时受到任何处罚的违法行为人可能会在社会活动中，对此进行夸夸其谈，进而使得更多的违法行为人，认为检察机关行政公益诉讼就是“纸老虎”，没有强制力，在具体案件中对抗调查，久而久之，形成恶性循环，检察机关的威信和法律监督机关的形象必然受到影响。就现实情况来讲，违法行为人不配合检察机关调查的苗头性问题已经凸显，然而实事求是的讲，遇有上述问题时，检察机关可运用的手段，十分有限。因此，要有强制力，要赋予检察机关“足够穿透力和覆盖面”的调查权[6]。如，探索适用传唤或是短暂限制人身自由的权力，当然此种权力要严格制约，在使用时须进行必要性审查，要通过此种强制手段化解检察机关办理行政公益诉讼案件遇有当事人不配合调查却束手无策的困境。另外，关于不配合案件调查的人员，建议在有其他辅证之下，查清案件事实后，建议行政机关对其加大惩罚力度，加强震慑。

（三）针对案涉证物的必要强制措施

目前，《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十五条明确规定，人民检察院开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制措施。这一点实际上是导致检察机关公益诉讼调查难的因素之一。对于赋予检察机关办理行政公益诉讼案件查封、扣押、冻结财产等强制措施的设想是基于证据保存的必要性，最终目的是确保证据链的完整性，从而保证案件办理的准确性。检察机关行政公益诉讼实际上履行是一种监督行政机关不作为或者是违法行使职权的行政行为，那么检察机关在履行该职责过程中，发现违法行为，就必须要有自身固定证据的方式方法，而当前面对物证，大都是拍照、录像取证，有这么几点弊端，一是固定证据不全面，仅靠拍照、录像得到的证据无法反映物证全貌，不直观；二是，实物证据容易灭失，比如前文提到的某基层检察院办理消费者权益保护案中，某商家使用“鬼秤”，当时采用拍照、录像方式留存证据，但事后商家可以随时更改、甚至是更换案涉工具；又如，对待一次性餐具经营生产者，现场调查时，生产环境十分恶劣，相关消毒设施未达到规定标准，甚至处于不工作状态，部分已封装的餐具有肉眼可见的油污等污渍，那么此时如果不采取一定的强制措施，证据灭失可能性也很大，而这些证据恰是办理案件的关键。

总而言之，行政公益诉讼是检察机关发挥法律监督者职能，保护国家利益和社会公共利益的有力履职，调查权强制力保障是其发展的必然要求和内在需求，是否有强制力加以保障，直接关系到公益诉讼检察办案成效和未来发展，必须加快检察公益诉讼立法，同时加强对行政机关工作人员的有效监督以及违法行为人的有力约束。由此而来，检察公益诉讼对于维护国家利益和社会公共利益的潜力才能进一步激发，以此更好地服务于法治社会建设，服务于中国式现代化。

1. * 方伟宇，定边县人民检察院党组成员、副检察长. ↑
2. * 孙浩，定边县人民检察院公益诉讼检察部检察官助理，联系方式15802997541，电子邮箱1323636115@qq.com. ↑
3. 肖怡汝、孙振强、马璐瑶.法律监督机关强制力问题探析[J].法治与社会，2019▪1（中）. ↑
4. 王慧，樊中华. 检察机关公益诉讼调查核实权强制力保障研究[J].甘肃政法大学学报，2020年第6期. ↑
5. 王慧，樊中华. 检察机关公益诉讼调查核实权强制力保障研究[J].甘肃政法大学学报，2020年第6期. ↑
6. 杨建顺.应当赋予检察院有足够穿透力和覆盖面的调查取证权[N].检察日报，20220年8月27日第7版. ↑

 

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供稿| 定边检察院

编辑| 李娟

审核| 姚启明