关于乡镇人大规范化建设的思考

乡镇人大作为我国最基层的政权组织和权力机关，其建设直接关系到基层民主政治建设和基层政权的稳定，直接关系到发展全过程人民主和人民当家作主权利的实现。

一、乡镇人大存在的主要问题

随着民主法制建设的不断推进，乡镇人大制度正逐渐深入人心，扎根于基层。特别是省市人大工作会议后，乡镇人大机构设置趋于规范，工作经费得到保障，工作条件进一步改善，乡镇人大各项工作得到创新发展，人大制度的功效得到有效发挥。但客观地讲，目前乡镇人大在行使职权和发挥作用等方面仍存在一些问题。

机构设置不规范。一是乡镇人大名称不规范。宪法第九十五条和地方组织法第一条规定，“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”乡、民族乡、镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关，对外挂牌应称“某某乡（民族乡）、镇人民代表大会”。但时下，乡镇人大名称仍不规范，有的称乡镇人大主席团，与法律规定不相符。二是乡镇人大挂牌不规范。在一些乡镇的门口或办公处所只有党委、政府的牌子，却不见人大的牌子；有的乡镇虽挂了牌子，却挂在乡镇人大主席的办公室门口等一些不显眼的地方，致使老百姓只知道乡镇有党委、政府，而不知道还有人大这个地方国家权力机关，甚至误以为乡镇人大是乡镇政府的工作部门。三是乡镇人大主席、副主席设置不规范。目前，绝大部分乡镇均设有兼职或专职人大主席，但设专职副主席的很少，部分乡镇根本不考虑乡镇人大副主席的职位，以便解决党委或政府工作人员的编制问题。

职权履行不到位。依据地方组织法第九条规定，乡镇人大有13项职权，包括保证宪法、法律法规和上一级人大决议的实施、听取和审查政府工作报告、审查和批准财政预算和预算执行情况报告、撤销政府不适当的决定和命令等。但实际上，除了选举权，法律赋予乡镇人大的其他职权，在人大工作中很少行使，而且在选举权的行使中存在着图形式、走过场的现象。有的乡镇人大代表的选举权得不到充分尊重，候选人名单不提交代表酝酿、讨论。各乡镇每年两次的人代会难以落实，且普遍存在会期过短，会议议题被压缩，法定程序“走过场”，代表审议流于形式。很多重大事项往往由党委会议、政府会议决定，甚至是党、政“一把手”说了算，法律赋予人大的重大事项决定权被党委、政府分解了。不少地方把乡镇人大的监督工作看作是找麻烦、添乱子、摆架子，对监督采取消极应付的态度，乡镇人大监督权形同虚设。有的乡镇人大规章制度不健全，很多工作无章可循、无据可依，影响了工作的有效开展。

主席职责难发挥。地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”目前，虽然绝大多数乡镇都设有专兼职人大主席，部分乡镇还设有专职人大副主席。但是，不少专职人大主席热衷于抓项目搞建设，大多数乡镇人大副主席普遍分管民政、司法、调解、信访维稳、社会治安等工作，并且都要按指标任务进行考核奖罚，主要精力集中在抓党委工作或分管政府工作，人大工作则以“副业”看待，导致“种了别人地，荒了自己田”的尴尬局面。

代表活动不正常。代表法第三十条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。”但从实际情况看，很多乡镇人大的代表活动平台尚未建立，代表活动制度不健全，工作计划虽然写在纸上，说在嘴上，挂在墙上，却落不到行动上。一部分代表长期外出打工，无法参加代表活动。乡镇人大代表除了参加一年一度的人代会外，几乎没有其他活动；有的在任期内从不发言，也不提任何意见和建议，成为“哑巴代表”、“挂名代表”和“举手代表”，对参加闭会期间的活动积极性不高，履职不到位。

二、存在问题的原因分析

当下乡镇人大行使职权不到位，或发挥作用不充分，在一定程度上导致决定权和监督权的虚化，其原因是多方面的，但主要有以下几点：

思想认识有偏差。社会上对乡镇人大的性质、地位和作用了解不深，部分群众甚至不知道人大是权力机关，缺乏宪法法律观念。有些乡镇党委、政府的领导在观念上、实践中对乡镇人大的地位不尊重，认为乡镇人大是选举机构，选举工作结束后是可有可无的机构。作为乡镇人大的领导，有的专职人大主席有“二线思想”，缺乏信心，顾虑较多，不敢大胆开展工作；有的专职人大副主席则认为自己是副手，进取心和责任心不强，独立自主地工作不够。

法律规定过于原则。地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。”各省制定的乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例也普遍规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会设主席一人，设副主席一至二人。”这一原则性规定在受乡镇领导班子职数限制的情况下，很多乡镇一直没有得到全面落实，加上人大主席多从事党委、政府安排的其他工作，致使乡镇人民代表大会闭会后的工作处于停滞或半停滞状态。乡镇人大享有重大事项决定权，但法律对现有重大事项的范围界定不明确，行使这项职权的程序因缺乏法律依据而无法履行。乡镇人大享有监督权，但监督法只规定了各级人大常委会监督的原则、形式和程序等，没有规定各级人民代表大会行使监督权的有关内容，尤其是对没有常设机构的乡镇人大在闭会期间如何开展监督工作，监督的重点、方式、内容、程序是什么，监督法和其他法律没有规定，导致乡镇人大监督权的弱化、虚置化。

代表工作重视不够。一些乡镇党委、政府领导同志的思想观念中因缺乏对人民代表大会制度的深刻认识，颠倒了国家主人和人民公仆的关系，没有将人大代表依法行权摆上应有位置；乡镇人大主席、副主席忙于党委、政府工作，忽略人大代表工作。另外，一部分乡镇人大代表文化水平较低，缺乏执行代表职务的能力和意识，影响了代表作用的发挥。一些单位不支持代表参加活动，不尊重代表行使权利，不配合代表发挥作用，致使乡镇人大代表小组活动处于“休眠”、“半休眠”状态。

三、乡镇人大工作规范要点

规范乡镇人大工作是加强基层民主政治建设，巩固基层政权，依法保障群众合法权益，加快民主法制建设的客观要求。因此，我们应从以下几方面着手，推动乡镇人大规范性建设，构建起“民主选举、民主议事、民主决策、民主管理、民主监督”的载体，切实维护人民当家作主的权利。

（一）机构设置要完善。一是乡镇人大名称应为“某某乡镇人民代表大会”。二是乡镇人民代表大会作为乡镇一级的国家权力机关，在同级国家机关中居于最高的法律地位，其牌子应与党委、政府的牌子并列挂在显目处。三是乡镇人民代表大会依法设主席一人，并根据实际情况，设副主席一至二人。并尽可能给乡镇人大配备专职秘书，没有专职秘书的，可以文件形式明确党委秘书兼乡镇人大秘书，协助主席、副主席开展工作。四是乡镇人大要有专门的办公室或代表活动室，并配备必要的办公设施。

（二）“一年两会”要规范。每年召开的乡镇人代会是法律赋予人民集中行使当家作主权力的重大实践活动，乡镇党委、人大要高度重视，严肃认真地组织开好人代会。一是确定议题。乡镇人大每年最好召开两次代表大会，即第一季度和第三季度各一次。在第一季度的代表大会上听取和审议政府工作、财政工作和人大主席工作3个报告；在第三季度的代表大会上听取和审议政府某一方面的专项报告、第一季度代表大会上代表提出的议案建议办理情况报告，或组织代表视察政府实施的重点工程和重点工作等。二是明确会期。换届的代表大会会期应为3天左右，非换届的代表大会会期应为2天左右，临时性主题的会议可以安排1天或半天。三是加强宣传。大会召开前，加大对人民代表大会制度和民主政治建设的宣传力度，为大会的召开营造声势；大会期间，重点宣传代表审议几个报告的情况和提出意见建议的情况，为大会营造良好氛围；闭会期间，要形成经常性宣传机制，重点宣传乡镇人大所开展的工作和人大代表活动，让老百姓进一步深化对人大性质、地位和作用的认识，了解和促进有关方面的工作。

（三）人大主席团职能要明确。地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”主席团除了在大会期间主持会议外，也应履行好会前会后的职责，如在大会之前，主席团应召开相应的会议，研究会议筹备情况并决定大会的召开；大会之后，由乡镇人大主席或副主席负责召集并主持主席团会议，讨论有关工作监督和法律监督方案、闭会期间的工作计划和代表活动计划等。

（四）人大主席作用要发挥。乡镇人大主席是乡镇人民代表大会各项会议和活动的具体组织者和实施者，其作用发挥得如何直接关系到乡镇人大工作质量和水平的提高，直接关系到基层民主政治建设的进程。根据有关法律法规规定，乡镇人大主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间，联系本级人民代表大会代表，受上级人大及其常委会委托联系在本行政区域内的上级人大代表，联系代表小组；通过各种形式听取并向人民政府反映代表和群众的建议、批评和意见；协助县(区)、乡两级选举委员会做好换届选举的有关服务和组织工作；召集主席团会议，讨论决定召开本级人民代表大会的有关事项，并向本级人民代表大会报告闭会期间的工作。具体说，需要在“四项”工作上下功夫。一是精心制定好年度工作计划。根据乡镇党委决策事项，紧紧围绕本乡镇工作重点和人民群众普遍关注的热点、难点问题，制定出符合实际、切实可行的年度工作计划，并有组织、有步骤地逐一抓好落实。二是精心筹备好人代会。会前，要认真研究并做好人代会的各项筹备工作；会中，组织代表认真审议好大会的各项议题，充分发扬民主，严格依法办事，切实尊重代表意志，保障代表行使好各项职权；会后，要运用多种形式，宣传、贯彻、落实好大会通过的各项报告和作出的决议、决定。三是积极组织好专题调研、代表视察等工作。要切实加强监督工作，督促开展普法活动，促进政务、村务公开，强化民主管理，推进依法治乡镇工作。要坚持从本行政区域实际出发，紧紧抓住法律法规实施情况，抓住关系全乡镇经济建设的重大问题，抓住群众反映的热点问题，组织人大代表开展调研视察活动，广泛听取群众意见，提出解决问题的意见建议，协助乡镇政府推进工作，切实为群众办实事、办好事。四是认真组织开展好代表小组活动。乡镇人大主席要认真做好人代会闭会期间的代表活动计划，加强代表小组活动室建设和对代表小组活动的具体指导，采取召开座谈会、分片联系、参加活动等方式，帮助各代表小组不断创新活动方式，提高活动质量。

（五）规章制度要完善。制度建设是乡镇人大建设的重要内容，乡镇人大要结合各自实际，建立健全相关会议制度和工作制度，如人代会会议议事规则、代表意见建议办理制度、代表视察制度、代表小组活动制度、代表联系选民制度、代表向选民述职办法、接待群众来信来访制度等，确保每一项工作都有章可循、有据可依。同时，在县(区)人大常委会的指导下建立完备的乡镇人大工作档案和代表履职档案，以推动乡镇人大工作更好地开展。

（六）代表工作要经常。代表工作是人大工作的基础和依托。乡镇人大要加强代表工作，充分发挥代表服务大局、积极建言献策的职能作用，进一步增强代表依法履职的能力和水平。一是加强代表培训工作。在培训内容上要注重培训教材的针对性和实效性，让代表切实了解代表的性质和地位，应该履行哪些职责，如何履行职责，如何做到对选民负责，不履行职责将产生什么后果等。此外，还要让代表知情知政，并掌握履职知识与技能，努力提高代表履职能力。在培训对象上要实现全覆盖，通过制定并实施轮训规划和计划，确保每个人大代表每届内能参训两次以上。在培训方式上要讲求开放性，除采用办培训班、以会代训、在履职实践中进行指导外，还可以采取走出去、请进来等多种方式进行，如总结和推广优秀人大代表履职经验、观摩先进代表小组和外出参观学习考察等，全方位提高培训实效。二是加强代表意见建议督办工作。乡镇人大应在本级人代会结束后，尽快召开代表意见建议交办会，明确承办单位及办理要求。代表建议办理过程中要加强跟踪督办，必要时组织人大代表对意见建议的办理工作情况进行专项视察，确保代表所提建议事项得到落实。三是加强闭会期间的代表活动。要按照代表法规定的“便于组织和开展活动”的原则，对全乡镇的各级人大代表进行混合编组，民主推荐产生代表小组组长，具体负责小组活动的组织和服务工作。要不断健全活动制度，创新活动方式，完善保障机制，规范工作程序，切实提高代表活动质量和效果。

（七）工作条件要改善。根据省市各乡镇财力有限的实际和乡财县管的政策规定，各县应将乡镇人大的会议经费、工作经费、代表活动经费、代表误工补贴经费均列入县级财政预算，并随着财政收入的增长逐步增加这方面的经费，并确保专款专用。此外，各县应结合基层政权机关建设，高度重视并解决乡镇人大的办公场所、工作用车和办公设施等问题，为乡镇人大规范化建设提供有力保障。

审核：姚启明