【理论调研】员额检察官制度在运行中存在的几个问题应加强完善

 

员额检察官制度是检察机关践行习近平总书记法治思想，贯彻落实党中央加强司法体制改革精神，按照司法规律框架配置司法资源，根据经济社会发展状况，人员数量，案件情况等因素综合辖区内检察人员确定限额，将在编检察官分为员额检察官，检察官助理和司法行政人员划类实行员额管理的一项制度。是实现检察队伍科学化、正规化、专业化、职业化的重要举措，对于检察机关加强法律监督，严格公正执法，提升整体素质，提高办案质量，提高司法公信效能，提高依法能动履职，促进检察工作高质量发展具有重大意义。

现就员额检察官制度在实践运行中出现的几个问题进行探讨，不妥之处，还望大家批评指正。

一、员额检察官遴选问题

《中华人民共和国检察官法》第26条规定：检察官实行员额制管理。遴选是员额检察官制度制改革中的重要环节，必须保证入额检察官从政治素质，业务超强，办案水平，工作能力，职业操守和具有检察官资格的人员中遴选。

一是员额检察官入选资格条件严格程度不够。员额检察官承担着公正司法、执法为民的神圣职责，肩负重托，使命光荣，首要条件必须具有司法资格，遴选出的员额检察官实为遴选出高技术高水平高能力“师傅级”和发挥专业引领作用的检察官，是专业技术强，素质能力高，政治业务过硬，品格德才兼备的检察官。虽然现时入选员额没有要求必须具有司法资格条件且只是过渡阶段应用，但要最大限值的符合条件，才能有效保证员额检察官制度优质实效推行。

二是员额检察官遴选组织机构代表不全面。遴选员额检察官是给国家选出的法律人才，选拔当由国家设立的专门机构参与其中，组织机构应要有人大，政法委，组织人事部门等组成联合审核，各司其职，把关参评，体现最大的客观公正性。现在员额遴选采取的是政务管理内部自选自用方式，不能有效融入国家监督遴选，其权威性严肃性客观性公正性与国家选拔可比性不高。

三、员额检察官遴选过程严谨程度不够，员额遴选实际是应用竞争机制对法律专家型高级人才的选拔，需要有公开的程序，公平的条件，公正的规则，不能凑数作秀，也不能单为解决某些人待遇的工具。现在选出的检察官虽是经过所谓的考察考核考试，但总给人一种做样子，走过程的感觉，似乎合乎规则，但实际中又不符合公正的要求，让人感到与过去的主办、首席责任制检察官等名堂“猫叫了个咪”的称呼没有两样，与换汤不换药的模式相差不大（当然有人会说出诸多不一样的区别来），实质职责要求权利业务等差别也不是很大的。不能突出员额职责性和在称呼上与主办，主诉，主责，主案检察官等区别。

四、员额检察官遴选标准不统一规范。设立员额检察官制目的是为了提高工作效率，提高办案质量，遴选出的检察官即作为国家专门法律人才使用，给以专门特殊待遇，即享受了国家给予的高待遇，也寄予更高的要求和期待，应严格标准遴选出的高水平高能力的检察官才能让人信服，但各地在遴选中由于认知不同，水平差异，标准在某个人手里掌握，自成体系，自己定夺，造成谁理解成什么就是什么，存在标准把关不严谨，执行存在偏差，条件不相统一，人为随意操作等弊端，严重悖离初衷，显失公平公正，让好的改革措施蒙尘，成效期望贬值。造成实际运行中岗位设置矛盾，遴选出的员额检察官参差不齐，良莠混杂等现象。

五、遴选员额检察官考核公平公正程度不够。一个好的考核，产生积极意义是重大的，现在的考核让人感到只是走走形式，在公正性严肃性上让人诟病，同一起跑线，考核遴选不可避免，标准不统一就会造成的考核难以优质圆满进行，在经过这样那样的实验后又衍生出意欲突破桎楛的其他考核经验，由于没有按照客观实际和唯物主义的史观来认识事物的发展规律，结果让人感觉到越改越乱，无所适从。

六、员额检察官的确定在领导权重系数上过高且不太合理。员额检察官遴选是一项司法改革的措施，给基层院放权自行确定条件下有些地方显现出严重的“官本位“现象，基层尤为突出，为所欲为专为领导量身定做，长官设制，特权专岗，单位以“萝卜坑”为条件，设的关口只有领导能进去，在备选人员条件，计分规则等偏向领导，遴选设计方案只制定有利于领导资格的条件，人才遴选成了领导专利，只要是单位领导，就自然而然顺理成章的具备专设中入额条件，所以领导若不是员额（领导有些条件不具备如文凭，年限等），对不起这个员额官位先空着。要留几个空缺待领导条件符合后才遴选，先正职正官占完再轮副职副官参选，待领导解决完后才考虑科部室领导，包括在别的单位调入，军转，只要是领导，虽参加笔试但分值成了遴选程序上的一个说法，领导因“近水楼台先得月”而胜出，早进早受益，早入早得利，待遇也雨露均沾，职级有了，员额的待遇就自然有了。过渡也是给领导过渡，领导过了河，对面是欢歌笑语，载歌载舞，再次享受了人力物力等待遇司法改革红利。由于一般检察官其他条件虽够但没有具备领导官位等条件只得“隔岸观望”，等机会上位。（也有缺空或某个业务工作“后继无人”的个别幸运儿）。领导职位成了唯一条件，无官就可以说是无希望，学历，成绩等再优秀，级别资历再接近也难以有机会被遴选成员额检察官。，给人以“天设地造”般的感觉。国家选院士，也不能将各省长都选上吧。但由于是领导考核加分由院掌握，萝卜坑就只有其能占有，普通检察官即是成绩再高也白搭，当长官意志左右了员额遴选便是不公正的原罪，不公正遴选的结果，其他检察官成了人民“陪选员”，考试成绩和其他条件成了参考，尤其无资历的新手，领导的职数是有限的，有些一辈子当不上领导这一硬条件，你就是法学研究生有等到官运降临才可能有希望。造成有能力的人难以脱颖而出的悲哀。有能力有才华有只有无可奈何叹息摇头。领导本应做表率，如果领导有员额检察官所具备的员额检察官的素能无可厚非，作为榜样更具有影响力也是好，但在基层员额检察官遴选中相当多是先领导再群众，让人感觉似乎是专为领导设的遴选机制。还有的地方为了按期完成任务、欺世盗名的降格、降条件急就章，为了照顾某些领导就降低标准，造成现实中有些员额能力不如一般检察官的大有人在，尤其一部分是混进去的，不能平衡对待造成盛名之下，其实难负。

二、员额检察官考核机制问题

员额检察官制度是检察机关根据人力资源特点参照公务员考核办法对检察官考评再到检察人员考评进行科学管理的机制，对于鼓励员额检察官业有专精，术有专攻，职责明确，与时俱进和激发内在动力，增强提升自身素质能力的紧迫感和自觉性。将权力和责任紧扣一起，激发履职尽责，发挥潜能，抑制惰性，恪尽值守，提升素能，干好工作的积极性、能动性具有积极的意义。

1、绩效考核做为基点”至圣法宝“不很合理，似乎全国各行各业的考核都热衷拿绩效说事，绩效指标设置，是否科学合理，适用程度如何，制度是否完善，规则设立完整，实践中褒贬不一，将绩效考核作为第一项目评价指标，到底有多大的成效还须另当别论。绩效考核因人而异，因业而异，因行业、岗位等不同规则应是不同的，工作不同，绩效也不同，而不同的工作职能交叉，需要不同的标准来衡量，绩效却按基本相同规则考核出来，一种创新机制应用，经过多年实际应用，改革仍没突破窠臼，并没有达到预期目的效果甚至变味，能否与实际相付值得探讨。按多劳多得的社会主义分配原则给员额检察官高待遇无可厚非，但让不在不少数的人沾了借机“混”进员额检察官队伍，让“滥竽充数”、技能水平术差的当了员额检察官，也着实难让众人信服。

2业绩考核中的方式同比性不高。考核分为专业测试，业绩测评，民主测评，政工审核，领导审批，用业务比较法，折分类比法，同比诞出法，分值排比法等等法进行考核，现实中业绩考核标准，业务互联，工作交织，本是无法细分，不是一个标尺，标准不统一，同行同业都难以一个标准衡量比较。有些不但没有同比性，连分比性都没有，却硬生生的拉到一块去对比，还非要比出个一二三来，这样的只能是蒙哄过关，自欺欺人，有的人甚至在无法真正意义的考核进行下去时就建议：对于人数比较多，业务分工比较清晰大的院，一般可以采取同业比较法，对于人数较少业务难以分清的小院拆分类比也不失为一种可行的方法（当然”拆分的系数要尽可能合理。对于介于大院和小院之间业务分工基本清楚，但有时需要相互调剂，有的院可以把两种方法结合起来）。在无法比的情况下建议院一策，一院一规，这也在实际应用中造成了更加的混乱。

3、案件办理数量指标考核不尽合理。以案件办理数量为重要航标，在业绩考核中当前更多侧重了案件办理，现实中将案件数量作为主要评价指标，专设项目单纯追求数据排序名次，可由于考核系统不完善，难以精准操作掌握。如办案情况，首先是以案件的个数办结为标准还是以辅助参与计数，若办理一个完整案件为基数计算，员额检察官的办案数量好统计，辅助人员在参与该案办理时又可能参与其他案件的辅助或其他检察官的办案怎么计算统计，每个案件都计算总数可能大于员额办案数，若不统计，辅助人员在那个案子也难统计。其次每个案件作为统计数据，首先要明确什么是作为统计的“案”，是案管部门分一个案就算办了一案，还是员额检察官将案件完整办完为标准，案管负责全院的案件初审，分流，分配，收结等管理，是收发每一个案各算一件还是分类计算，是各阶段计算还是总数计算，若只算总数，现在领导部室负责人的基本都在员额检察官位置上，只要沾案子星点就算，一个部门若只有一个员额，那么这个员额永远是办案数量最多的（员额才有资格办案资格）。现实中分流一个案件与实际办案所付出的工作量不可同日而语，但案管分流案件实际意义上也应算作个案子。再次，从性质上看都是检察工作，从真正意义上公诉业务才是员额检察官最佳适配，其他检察官从事的工作全是辅助，而不管那个部门的只要是员额，没有工作量，没有干工作都拿一样待遇，甚或更多。就似一个单位主体分类业务只能有一个部门行使，其他只是分支辅助，对于辅助则难以全面统计办案数量，单为有利于员额设置数量指标而“霸王硬上弓”的强力推行数量考核意义有多大值得深思。

三，员额检察官制度配套措施问题

员额检察官制度配套履职保障措施要及时完善落实，在员额检察官制度中员额和助理是一个相辅相成、同生共存的完整体，有员额的办，也要有助理的助，才能互为辅佐，辅办相长。

1，员额检察官制度配套措施及时健全度不够。2015年9月，最高人民检察院印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，开始了全面深化司法体制改革，推进司法人员分类管理，构建员额检察官，检察辅助人员和司法行政人员各归其类、各司其职，各行其道的管理格局，通过全面落实司法责任制，有效建立权责明晰、监督有效、保障有力的检察权运行机制。但员额检察官制度实施至今已七、八年了，在许多方面对员额检察官制度融合度不够，跟进不及时，考核系统还不够完善，考核不够科学，不够严谨，不够严肃，准确性差，公平性差。在执行中细则明确度不够，形成各地不统一，与上难对接，自上而下各自为政，自成体系，标准众多，百花齐放的各种标准。

2，员额检察官制度待遇解决落实不统一。检察人员序列相配套的履职保障制度完善没有跟上，员额检察官制度在待遇解决上对司法行政人员参照执行，将助理没有区分开来提高待遇，至今和司法行政人员沿用公务员进行管理考核，但员额相应的待遇提高了不少，司法行政可按公务员待遇套职级，如几级公务员，待遇也相对应，可助理套检察官几级形同虚设，并没有相应的待遇对应，改革都进行了数年了，助理检察官的待遇问题一直搁置着。在夹缝中左不靠右不沾，不能很好的落实。司法体制改革中员额检察官制度的助理检察官也是人事单元的一部分，但成了被“遗忘”的群体，司法辅助人员特别是助理检察官待遇不能很好的落实，待遇相差了很多，尤其司法行政人员沿用公务员的管理定级，检察官助理在司法行政中套不上职级，在员额上不沾。现实是员额待遇提了，而助理左右无靠，由于助理大都是在员额改革中被“竞争淘汰”下来的或新参加工作的人员，无力发声，当待遇不是相差，而是没有，也只能“忍辱负重”，员额大口吃肉，助理连啃骨头的份都没的啃，更无汤可喝。有些助理都退休了也没享受到哪梦想中的待遇。提拔都偏向于员额检察官，绩效在员额体现，员额有明确的业绩，办了多少案，待遇犹如机器的各种油，只有燃油润滑油，轴承油品等全面上好，机器才会正常的运作。但现实中出现助理检察官、书记员有时比员额检察官办的案还多，因无权独立办案，只有为别人无私奉献制作嫁裳的份了。

3、案件、岗位，分值、综合系数等效果导向不突出。首先评优奖励对考核结果运用程度不一，一把尺子量到底，一切想量化，一切却量化不了，在案件差比，岗位同比，分值设计，综合系数等方面不能全面反映整体工作内容，检察权力清单不全面，根据部室人数定额不科学实用反映全面。造成不够条件、只在所在部门分值高，并不适合干员额检察官的人有机会入选 。其次突出员额责任职能机制还没压实，作用没有很好的发挥。三是有利于员额的考核结果在选拔任用，等级晋升，调整交流中的运用成为主导。而助理检察官经常被多头使用，支配当差，撰写调研，信息，宣传，义务劳动，更多的安排一些与案件无关的“冗杂事”，工作内容量大面宽，劳动量远远大于有的员额检察官，但因无员额职称无权独立办案外，再多付出，干再多的事，被认为干虚的，不主流，不重要的工作，因为所做的一切付出并不在考核内容里面。也没有考核的利益分配。助理成了干的比牛多，草却吃不多的怪象。

四，员额检察官退出机制问题

《人民检察院员额检察官退出管理办法》虽对员额检察官退出制定有退出规定，实现对检察官的激励和监督，但在实际运行中没有形成在机制鞭策下感到工作难以胜任，能力难以适应的紧迫感，没有明显促进提升素质能力增强自觉性。员额动态调整跟不上现实需要，进退选任机制实行还不畅，现实操作大多是因自身体质，违法犯错，退休调离等原因“迫使”退出而外，因工作能力，知识不足，软硬条件不符，自身素质等原因在工作中良性循环急流勇退，主动让贤。自动退出的几乎没有。真正因考核不合格，没有达到业务技能需要而退出员额寥寥无几，也还是极少数。现实中存在的退休才退出，离位不退额，编去待遇留，岗无额仍在的现状没有改观，尤其是有的员额检察官存在思想僵化（学历能力跟不上），有的连电脑基本操作都适应不了办案需要，系统操作失误连连，填报差错多，尤其原来业务知识就没有掌握多少，能力有限，虽然这些人是只少数，但占着指标享好待遇，影响工作，阻碍发展，有些地方的员额人员虽名额位置已满，但干事的却少，喊人少案多，其实领导名额占了不少位置（虽说提倡或要求或硬性要求领导办案），一年也办不了个位数一下的几个案件，且大都由助理人员办好光写名子的“签名案”，某院一位一直干与业务关系不大的工作升为单位副职成了员额四五年没办一案却拿员额待遇直到退休，办多办少案件的待遇与工作量极不相符，享最高待遇，无为照样有位，不干工作照样做员额，有名无实，有职无责，无所事事，尸位素餐般也并不影响待遇的享受。人人皆知理想很丰满，现实很骨感，这样的景况让人心寒，现实带来的负面效应也影响了推行员额成效。

五，员额检察官监督制约问题

最高人民检察院张军检察长在会议上指出：员额检察官高的待遇，要比一般检察官更高的要求。司法改革使员额检察官成了特殊群体，赋予了独立办案的重大权力，自由裁量权增大了，被猎围机会也更多了，在检察机关违法违纪查处案件中员额检察官腐败问题不容小觑，某年度某省因违法违纪被查处的员额检察官竟占比达40%以上，某市更是占比80%以上。所以对于员额检察官就要特别的制定监督管理机制，并要作为当务之急的大事来抓。要与普通检察官“另类”监督管理，以专门的监督制约体系来规范，督促遵守有关规定。要制定相应的追究问责规定，高标准严要求，加强监督管理，加强责任追究，加大查办力度，要加强法纪教育，完善举报控告，强化监督制约，强化追责惩戒，强化主动报告制度，形成内外合力，高度重视检察权运行廉政风险予防，及时预警，促廉洁自律。上级领导监督，社会内外简单形成合力，让权力在监督下运行。开展纪律教育整顿，强化监督制约，提高监督质效。惩治司法腐败，切实解决由于内部监督不足，外部监督不强，思想教育缺位，戒罚措施不力的情况下极易出现的违法违纪，徇私枉法。解决监督缺位，制约乏力，内外部监督跟不上，制度不完善出现的问题，夯实主体责任，制约权力应用。严查严惩严厉严格处理，以严的监管机制倒逼尊法守纪，履职尽责。

针对以上出现的问题一是要提高思想认识。司法改革改革是以习近平法治思想为统领，是依法治国的重要举措，员额检察官制度是促进检察工作高质量发展的重要抓手，对于促进检察人员忠诚履职，责任担当，强化公正司法，提高办案质量，紧跟新时代步伐，全面推进依法治国具有重要意义。各级检察院领导特别是一把手是关键，要统一思想，认识到位，态度坚决，担当作为，将员额检察官制度作为检察科学管理的兴检、兴院、兴法、兴国重要抓手，坚持以党的政治建设为要求，以改革大局为重点，克服困难，强化认识，将实行员额检察官制度转为干事动力，思想重视，统筹兼顾，创新思维，转变作风，公道正派，敢于担当，全面落实主体责任，进一步加强领导和指导，认真落实司法改革各项要求。检察机关是国家法律监督机关，更应体现国家法治精神，谋求司法价值体现，保障司法公正，维护公平正义，对外追求群众满意，对内也应让检察官心安气平，好的游戏规则才会有好的结果，只有公正才能体现公平。有利于解决问题，打破症结，桎楛，顽疾，推进检察工作，促进检察人员更好地提高素质忠诚履职，进一步实现员额遴选与公务员考核在相互融合中提升。其积极意义是显而易见的。摒弃只关注考核指标，将待遇作为鱼钩上的钓饵，认为待遇上去能力和工作积极性就上去，高质量高效率就上去，责任心就上去，主动性就大增，能动性就提高的思想。要将员额管理与解决员额管理中存在的突出问题紧密结合起来。要针对考核存在的问题在“科学合理适用有效”上下功夫，要多系统多层次多领域不断总结经验取长补短，在时机成熟、条件具备才能重力推广，不然就会捉襟见肘，问题颇多，让人感觉带病行车，险象环生。要广泛听取各方意见，摒弃对改革中不完善的问题不能说不让说不敢说，谨言慎语，禁痼言的做法。深入调查研究，及时发现问题，实事求是，畅所欲言，不断完善修正不足。

二是积极构建具有科学实用有效的考核体系。要根据最高检《检察人员考核工作指引》为基本，落实“全面全员全时”的要求，实现从“检察官业绩考评”，“检察人员”考核的“提档升级”。要优质高效搞好员额检察官制度改革。进一步完善考核机制和办法，完善考核指标，权重和分值设置，落地见效才能应用。四大检察，十大业务全面联动，及时根据上级的新精神在考核机制运行中反映出的问题加以动态调整，同时要在统一稳妥指标的前提下强调因地制宜，要在考核内容上以工作实质要义为重点，逐步延伸至对德能勤绩全面细致评价，同时通过“人”“案”结合，促进“定量考核”与个性考核的有机结合。通过完善考核办法，找准员额检察官制度存在的突出问题，对症下药，与时俱进的完善机制，巩固深化司法体制改革成果，纵向横向，科学规范，狠抓落实，融合发展。分层分级推动改革，解决在司法体制改革中员遇到的困难和问题，取得明显成效。要完善计分方法，坚持结果导向，杜绝以偏概全，要完善不同业务横向比较的方法，目前各地主要有两种比较方法，一种是“同业比较法”，让同种业务（即条线）在一定范围内进行比较（但同业可比性仍然具有较大的差异和无法同比的数据项目），另一种是“拆分法”，即对不同业务指数案件通过折分，计算出每位检察官的得分，然后比较，（这是目前应用比较多的，但也存在可比性不高，只能算作“目标值”即达到某个数量或质量指标）。现实中应用同业比较比较合理，因拆分法不同认识比较多，可比因素太多，主观与客观差别无法统一。现在试行检察官改革对地方权力过大，只要表象是能推动检察考核就先试验。相应的配套措施却跟不上，大有你唱你的调我敲我的锣的场面。划分的太多，反而受其乱。好的制度，要好的推行和落实，好的起点，才能有好的质效。所以要在员额检察官制度改革中严肃，严谨 ，严格统一规范标准，科学适用规则。上下对口 强化一体，上下一体，左右联动，纵向横向对比分析。以物理的结合，化学的反应，慎终如始 善做善成，以科学性，指导性，操作性， 实用性为根本，切实解决标准不一，乱象便生的问题。不能各行其是，始乱终弃，造成难以达到预期的效果。

三是严格责任追究制度，员额检察官模式的积极意义在于改革司法弊端，调动积极性，坚持全面从严治党从严治检总基调。不断健全检察权运行监督机制，多措并举，多种方法规范检察权监督制约，严格错案责任追究 持续完善廉政风险预防，驰而不息，锲而不舍抓监督，强化纪律意识，积极进行岗位教育，党风廉政教育，教育引导员额检察官自觉守牢思想底线，红线。及时排查纠正办案各环节存在的漏洞，有效防止和杜绝违法犯罪，要以作风建设为抓手认真落实党风廉政建设各项规定，标本兼治，驰而不息正风肃纪。扎实有力将党风廉政落到实处，促进尊法守纪，廉洁自律，有效解决司法领域腐败问题。严肃追究相关人员的责任。对于为了得到改革虚名，攫取改革红利，片面追求成果数量，在工作中参杂，造假，凑分，折分，凑数等明显存在问题的应责令纠正，对徇私舞弊，作风腐败，违法违规，没有担当，办案无能力，问题到处推，将本不需要检委会讨论的案件也端上推卸责任，乱虚滥发纠正违法通知书和检察建议等情况和问题加强监督，严肃查处。

四是员额检察官制度改革推进要加快步伐，衔接要紧密，员额检察官制度的各项配套措施要及时跟进，完善落实。由于有的地方“关键少数”特别是一把手的思想转变不大，司法体制改革工作模式不统一，改革不到位，没有同步落实，进度不平衡，现在对员额检察官制度的改革是先实行再完善，问题先放着，不足先留着，矛盾激化再找对策。有的地方无限追高指标，结果悖离初衷。有的不能改变观念与时俱进，慢腾腾尤如老牛拉车。出现上级检察机关司法改革开展的相对很好，基层开展的差强人意，在待遇方面担任领导和员额检察官待遇落实的最好，司法行政人员相对薄弱，普通检察官辅助人员解决的相对较差。尤其员额和助理是一个完整体，有员额的办，也要有助理的助，有员额的绩，也有助理的效，有员额的待遇也应有助理的薪劳。不断深化优化完善制度，以科学合理有效实用为目标，提升质量效率，取得明显成效，以更高更强的要求做实做好每个环节的改革，促进司法体制改革取得圆满成功。

五是加强员额检察官队伍建设。习近平总书记在政法队伍建设上会议上强调，致力加强队伍建设，弘扬正气，树立典范，严守规矩。检察机关要抓好员额检察官队伍管理，加强对案件和人员的管理，坚持政治强检，从优待检，牢固树立宗旨理想信念，弘扬检察精神，牢记有权必有责，依法尽责履职，以身作则，积极作为，担当有为，忠诚奉献，维护法律，护航社会，提高政治自觉，法治自觉，检察自觉能动性，完善保障措施，提升服务功能，增强检察履职能力，谱写检察发展新篇章。致力打造忠诚干净担当的员额检察官队伍，努力为推进司法体制改革和社会进步及检察高质量发展做出积极的贡献。

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作者单位：陕西省富平县人民检察院
编辑：郑黎波