【理论调研】关于地方组织法“重大事项”修改为“重大事项和项目”的几点思考——兼与武春先生商榷

安徽省凤阳县人大常委会 崔厚元

2022年3月11日，十三届全国人大五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，将地方人大及其常委会讨论、决定“重大事项”修改为“重大事项和项目”（地方组织法第十一条、第五十条）。《人大研究》杂志2023年第6期上刊登了武春先生《人大及其常委会讨论决定的“项目”可以是“非重大事项”》（以下简称“武文”）一文。武春先生虽是我的同事兼好友，但对其文中相关观点不敢苟同，特撰此文谈谈自己的看法，并与武春先生商榷。

关于“重大事项和项目”语法逻辑分析

武文认为，修改后地方组织法在“重大事项和项目”的表述中，“重大”只修饰“事项”不修饰“项目”。我们从现代汉语语法结构角度，对人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目”句法解析可知，该句的主语是“县级以上人大及其常委会”，谓语是“讨论、决定”两个并列动词，定语是由名词短语“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的”和形容词“重大”组成，宾语是两个并列名词构成的名词短语“事项和项目”。

通过语法分析可知，“重大”修饰两个宾语，即“事项”和“项目”。也就是说，其实“重大事项和项目”全称应该是“重大事项和重大项目”。武文把“重大事项和项目”理解为“重大事项”和“项目”，认为重大应只修饰“事项”不修饰“项目”的观点，显然不符合汉语语法逻辑。

关于地方组织法增加“项目”原因分析

据现代汉语词典解释，“事项”的含义为“事情的项目”，“项目”的含义为“事物分成的门类”。事项和项目是既有区别又有密切联系的两个概念。根据现有法律，事项和项目两个词语确实很难区分，但也不至于如武文认为的“事项和项目的含义相同”。否则，地方组织法增加“项目”规定，岂不是多此一举。

武文认为，地方组织法增加“项目”的主要原因，来自于地方组织法导读与释义和地方人大民生实事项目票决实践，此观点未免牵强。为何将人大及其常委会讨论、决定由“重大事项”修改为“重大事项和项目”，地方组织法修正草案起草说明没有提到，也没有相关立法解释，其原因不得而知，我们不能妄加揣测。但是，法律条款增加了“项目”的规定，无疑丰富和拓展了人大及其常委会讨论决定职权的内涵和外延，弥补了“事项”概念的抽象和单一。比如，在工作实践中，关于政府投资的某项重大建设工程，究竟是属于人大及其常委会讨论决定的重大事项，还是属于政府自身就可以决定的重大项目，界定标准模糊，往往存在争议。根据修改后的法律条款，不论是某一领域重大事项，还是某一具体的建设项目，只要是在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性，或者关系群众切身利益、社会普遍关注的重要事情和重要情况，都属于人大及其常委会讨论、决定范畴。

关于界定重大事项的职权分析

武文认为，“重大事项的界定是人大及其常委会专有权力”观点，不免过于狭隘。讨论、决定重大事项是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。但是，哪些事项属于重大事项范围，有谁界定，如何界定，法律并没有明确规定。笔者以为，界定“重大事项”不是理论探讨问题，也不是法律实施问题，而是实践运用问题。

首先，界定重大事项必须坚持党的领导。党的十九大报告指出，“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”修改后的宪法第一条规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。重大事项关乎一个行政区域的政治、经济、文化、教育等方方面面。不论是重大事项范围的界定，还是重大事项的讨论决定，地方人大及其常委会都要事先向党委请示，事后向党委报告，积极主动争取同级党委对重大事项职权行使的重视和支持。

其次，重大事项范围并非静态固定。我国经济社会高速发展，各项事业日新月异，重大事项涉及政治、经济、社会各个方面，在不同层级、不同区域、不同时期，其内容不是一成不变的。同样一个事项，在此时期十分重要，在彼时期就不一定重要，在本行政区域是重大事项，在其他行政区域就未必是重大事项，由法律来界定“重大事项”由谁说了算，显然不太现实。

再者，行使界定职权须各司其职。地方人大与党委、政府在重大事项决定权行使过程中之间，职权划分、权力配置并不一样。同级党委、人大和政府按照各自职责，对各自职权范围内的重大事项进行讨论、决定。界定、讨论和决定重大事项不是人大及其常委会独享权力。人大及其常委会在界定、讨论和决定重大事项时，要正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权的关系。

关于民生实事代表票决制分析

民生实事代表票决制，是指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上，提出民生实事候选项目，报经同级党委研究后，经本级人大代表在人民代表大会会议期间以投票方式决定项目，再交本级人民政府组织实施，并接受人大常委会、人大代表和人民群众监督。武文认为，2022年地方组织法修改为地方各级人大开展民生实事项目代表票决制提供了法律依据，提交给人民代表大会的民生实事项可能属于“非重大事项”。笔者以为，这是对民生实事项目人大代表票决制属性的误解。

从权力组织架构角度看，民生实事项目代表票决贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，有利于解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题，充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

从人大依法履职角度看，虽然各地票决出的民生实事，绝大多数是一件件体现民心、普惠民生的“关键小事”。但是群众利益无小事，民生问题大于天。人民群众家长里短的“关键小事”，通过代表票决的法律程序，就转变成本行政区域的“民生大事”，并符合讨论决定重大事项的法律构成要件。确切地说，民生实事项目代表票决制是人大重大事项决定权和监督权的综合运用和实践探索。

从基层民主政治角度看，民生实事项目代表票决制是依托人民代表大会制度平台，将本属于政府民生实事项目的决定权交给人大代表决择，推动民生实事从“为民作主”向“由民作主”转变，从而发挥人大代表和人民群众在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面的积极作用。这既是全过程人民民主在新时代基层民主政治建设中的生动实践，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的创新举措。

编辑：赵佳欣

审核：姚启明