关于地方人大开展履职评议的实践与思考

近年来，各地人大有计划、有组织地开展人大选举和任命的“一府一委两院”组成人员履职评议活动，加强了任后监督，强化了权力制约，增强国家机关工作人员人民意识、法律意识，提升综合素养、转变工作作风、提高工作质效。现结合地方人大开展干部履职评议的实践，谈几点个人的认识和看法。

一、对人大选举和任命人员开展履职评议的背景意义

在新形势下加强和改进人大工作，对“一府一委两院” 及其国家机关工作人员实施依法监督、正确监督、有效监督，是摆在各级人大机关面前的一项重要任务。开展履职评议是人大机关依据宪法及有关法律法规，强化权力制约的重要实践，是完善人民当家作主制度体系，践行全过程人民民主的必然要求，不仅非常重要而且很有必要。

（一）开展履职评议是做好干部任后监督的有益探索

2021年11月2日，《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》（以下简称《意见》）指出，各级人大及其常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督、依法监督。《意见》明确，“一府一委两院”要增强对人大负责、受人大监督意识，依法报告工作，积极配合人大常委会听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、专题调研等工作，认真研究处理审议意见，按时报告整改落实情况。《意见》强调，支持地方人大常委会加强对人大选举和任命人员的监督。为了贯彻中央《意见》要求，一些省市委在《关于高水平推进新时代人大工作和建设的意见》中提出，要把“一府一委两院”自觉接受人大监督的情况纳入领导班子和领导干部实绩考核，鼓励和支持人大常委会加强对任命干部的任后监督。由此可见，人大对由其选举和任命的人员进行监督，既是选举和任命本身的题中应有之义，也是人大监督权中不可缺少的重要内容，更是人民群众对国家工作人员进行有序监督的法定途径。

（二）开展履职评议是丰富和拓展地方人大监督职能的需要

监督权是地方人大及其常委会的一项重要职权，这种监督既有法律监督，也有工作监督；既包括对事的监督，也包括对人的监督；不仅要事前监督，而且要事后监督。只有把这些监督有机结合起来，才能有效发挥人大职能，增强监督权威。然而多年以来，地方人大的监督仅仅局限于听取和审议“一府一委两院”工作报告、审查和批准计划和预算、审查规范性文件、一般性的询问、对法律的实施情况进行检查、提出审议意见这种程序性的内容方式上，对人的监督，特别是人大选举和任命的国家机关工作人员的监督在具体实际操作层面很少涉及，组织特定问题调查、罢免和撤职更是很少，使人大的监督职能大打折扣，与新时代对人大监督的新要求极不适应。干部监督、特别是国家机关工作人员任后监督是各级人大常委会行使监督权、人事任免权的自然延伸和有机结合。人大不仅有任免国家机关工作人员，更有权对任命干部加强监督。人大选举和任命的国家机关工作人员是个体，是一个具体的人，而不是一个单位，一个机关。因此，加强对“一府一委两院”的监督，不仅要对“事”，更要见“人”。 各级人大常委会只有把任命干部履职评议纳入监督体系中，才能对“一府一委两院”的工作开展有针对性、系统性、连续性、跟踪性的综合监督，从而推动 “一府一委两院”工作，确保按照人民的意志行使权力，强化人大监督职能，实现由程序性监督向实质性监督转变。

（三）开展履职评议是推进任命人员依法履职服务人民的需要

人大常委会在决定任命国家机关工作人员时，其中一项重要议程就是每一位被任命人员都要作供职表态发言，这些供职表态发言是在人大常委会决定对被任命人员进行投票前的一个环节。供职表态发言还将通过报纸、电视、网络等媒介予以公开发布，接受群众监督。被任命人员会前按照与任命的职务相对应的标准，对照宪法及法律法规，对照党和人民对国家机关工作的素养期许，对照新岗位的职能要求，结合自身的思想认识、业务水准、主观态度，向人民群众作出庄重承诺。如果没有适时对被任命人员实行任后监督，那么这些供职表态发言和承诺的事情就会流于形式，无从追溯和考证。同时，对人大选举和任命的国家机关工作人员必须有一个将组织意图转化为人民意志的过程，这个过程中，履职评议就是一个有效的工作方式，否则体现民意将会是一句空话。因此，组织开展履职评议，有利于增强被任命人员的宪法意识、人大意识和责任意识，切实促进国家机关工作人员遵纪守法、廉洁奉公、恪尽职守，进一步改进工作、服务人民、推动发展。

二地方人大开展履职评议的实践

地方人大开展干部述职始于80年代初期。早在1982年，有的地方就开始了人大任命干部述职评议的初步尝试。到了90年代，全国30个省、自治区、直辖市，从乡镇人大到省级人大都纷纷开展了干部述职评议工作，评议的方式日趋完善，效果也越来越明显。2006年监督法出台后，干部述职评议被叫停，人大评议工作一度处于停滞状态，后来一些地方人大为了避免干部监督工作的缺失，将干部述职评议改为人大任命干部履职评议。到目前为止，已成为地方各级人大常委会比较普遍的做法。

在各地的实践中，有的把人大常委会选举、任命的部分国家机关工作人员作为评议对象，有的把人大常委会选举、任命的全部国家机关工作人员作为评议对象，包括同级人民政府及其职能部门负责人、人民法院、人民检察院正副职，及其下设庭科室负责人。

人大履职评议是指地方各级人大常委会组织评议人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员履行职责的情况。主要侧重于评议被监督对象的工作。内容包括：执行宪法、法律、行政法规及地方性法规的情况；执行上级和本级人大及其常委会决议、决定的情况，办理本级人大代表提出的议案以及建议、批评和意见的情况，履行岗位职责、实现任期目标责任制、完成工作任务的情况；勤政廉洁和思想、工作作风的情况，常委会或主任会议认为需要评议的其他事项。

经过多年的实践与探索，地方人大常委会在开展履职评议工作的过程中，逐步形成了一套行之有效的做法，具体程序是：

第一，科学确定履职评议对象。每年要对哪几个部门领导进行履职评议，是需要我们思考的一个重要问题。从各地实践看，一般由主任会议根据民意初步确定履职评议对象，并主动征求同级党委和政府领导的意见，最后提交人大常委会审议决定。为使被评议对象不对人大常委会产生误解，有的地方通过网上公开征求意见，在人代会期间实行票决制，根据绝大多数代表的意见初步确定评议对象，这一民主确定履职评议对象的方式既体现了民意，又突出了重点，也为评议工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

第二，制定实施方案。为了扎实有效的开展履职评议工作，地方各级人大常委会普遍根据履职对象及部门的职能、职责，事先将履职评议的指导思想、目的意义、评议内容、时间及方法步骤等提出具体的实施意见，以文件通知的形式发到各部门、单位，以便引起各部门的重视，做好相关的准备工作。

第三、深入调查了解。没有调查，就没有发言权。为使评议工作做到评有依据、议有基础，各地人大常委会普遍采取成立评议调研组，由人大常委会领导带队，深入基层调查了解，把听取汇报和走访群众、征求上级单位意见与听取基层反映有机结合起来，多方走访，并通过问卷调查、民意测验，全面了解履职对象履职尽责的情况，客观公正地写好评议报告，为常委会进行履职评议提供依据，做好参谋服务。

第四、认真进行评议。对履职者进行评议是最为关键环节。一般分三个层次:首先是在述职者所在的单位召开有全体职工、离退休人员、与本系统联系密切的单位负责人参加的动员大会上开展初评，会上，人大领导作动员讲话，引导大家打消思想顾虑，积极参与到此项工作中来。同时，还安排履职评议对象作履职报告，并发放征求意见表，让职工当场填写，然后进行面对面的征求意见，认真了解被评对象在系统内部的廉政建设、管理水平、协调能力等方面存在的问题。其次是在常委会上评。常委会会议认真听取评议对象的履职报告，并进行背靠背分组审议。对评议对象既充分肯定成绩，又严肃认真地指出存在的问题，明确提出整改意见和建议。再次，常委会组成人员以无记名投票方式，对评议对象进行民主测评，对履职评议人员定出优秀、称职、基本称职或不称职档次，当场公布评议结果。

第五、反馈评议情况。在人大常委会上，与会人员对履职评议对象提出了一些改进工作的意见和建议；会后，人大常委会主任会议对意见、建议进行认真梳理、归纳，使之具有可操作性，以正式文件印发到履职评议者手中及其所在单位，并把评议结果报给同级党委(纪检组织部门。

第六、跟踪督促整改。评议是手段，整改是目的。为使整改工作落到实处，常委会在评议后要督促履职报告者根据会议评议意见制定切实可行的整改方案，并适时组织跟踪问效调查组对他们的整改情况进行调查，再将调查情况及时向主任会议报告。在深入调查、掌握第一手材料的基础上，召开常委会会议听取被评议对象的整改情况报告。如果整改不到位，优秀率达不到60%的，人大常委会要求其继续整改，并要求其在半年内向人大常委会书面报告整改情况，直到群众和代表对整改情况满意为止。

三、地方人大开展履职评议工作取得的成效

从多年的工作实践看，地方人大常委会开展的履职评议工作，由于思想重视，组织严密，程序规范，评议公正，收到了良好效果，得到了群众的好评。

一是有力地促进了评议对象的工作。尤其是在依法履职和资金、项目的争取上，效果尤为明显。不少履职者，针对人大常委会的履职评议反馈意见，积极制定整改措施，依法履职尽责，加大项目资金争取力度，不断完善各项管理机制，有力地促进了各项工作的开展。

二是进一步增强了评议对象接受人大及其常委会监督的自觉性。通过评议，进一步提高了评议对象对人大及其常委会性质、地位和作用的认识，认为人大评议是对他们的工作负责和个人的关心，消除了隔阂，平常能主动向人大常委会报告工作，邀请人大常委会领导一道检查、视察工作，相互增进了友谊，加强了了解。

三是进一步密切了人大与“一府两院”和人民群众的关系。通过履职评议，一方面使国家机关工作人员能够直接听到来自群众的建议、批评和意见；同时，另一方面代表和群众也能够了解到国家机关工作人员的工作情况，使代表与群众的关系密切了，机关工作人员与人大的距离拉近了。 总之，通过开展履职评议，评出了能力、评出了政绩、评出了工作积极性、评出了紧迫感、责任感，评出了创造性，也评出了人大的地位、作用和威信。

四、开展履职评议工作存在的问题

监督法出台之前，述职评议是地方各级人大常委会通用的监督方式，在实际工作中还取得较好的成效，大家使用起来得心应手。监督法出台后，述职评议被叫停。由于评议工作是在宪法和法律规定不具体、法定监督方式不统一的情况下，由地方人大在实践中探索出来的监督方法，各地人大也只是借鉴上级或外地的做法，根据自己的具体情况进行的尝试，因而在实践中还难免存在一些这样那样的问题。

（一）履职评议的法律依据不明确。人大工作的开展必须坚持依法办事的原则。在行使监督权方面法律规定了听取审议工作报告、三查（察）、特定问题的调查等具体方式，而这些监督方式基本上是对事不对人。有关人事监督方式，法律上缺乏具体的规定。过去开展述职评议主要是以《宪法》、《地方组织法》等有关规定为依据，监督法的出台，使述职评议工作受到了严重影响，述职评议的法律依据受到了质疑，许多地方废除了述职评议办法，不再开展述职评议工作。

（二）部分同志对搞履职评议工作积极性不高。一些同志认为，目前党管干部主要采取党委考察和选拔，向国家机关推荐干部的形式，政府组成部门的负责人还要接受同级党委、主管领导的监督，人民法院、人民检察院负责人还要接受上级机关的监督，人大评议这种监督形式与党管干部区别不大，搞不搞不重要，是多此一举，因此存有工作不积极不主动的现象。被评议对象因业务工作任务繁重，加之每年业务、党建、精神文明、党风廉政建设等各方面考核较多，又多出个履职评议，势必造成重视不够、工作上应付的现象。

（三）一些地方人大开展履职评议还有“一评了之”的现象。干部评议，一评就了，既不提出评议意见，指出存在问题；又不跟踪监督，督促整改落实，往往是履职者“评议也评议了，而问题还是问题”，“雨过地皮干，”没有多大作用，预后效果不佳。

五、对组织搞好履职评议工作的几点思考

履职评议是述职评议的继承和发扬，是地方人大监督工作创新的重要成果。新时代条件下，组织开展履职评议既是加强干部监督的一种好形式，也是关心和支持干部工作的一种好方法。当下，地方人大常委会应从坚持人民代表大会制度出发，完善人民当家作主制度体系，发展全过程人民民主，认真贯彻落实监督法，充分认识开展履职评议工作的重要性和必要性，在认真总结经验的基础上，结合实际情况，积极探索深化履职评议的路子。

（一）坚持党管干部的原则。考察、选拔、推荐干部是党委的重要职责和工作任务，人大及其常委会作为国家权力机关，对党委推荐的行政、司法机关领导人选依法进行选举和任命，使其成为合法的国家机关工作人员。党委不可能代替人大选举、任命国家机关工作人员；同样，人大也不能够代替党委部门考察、选拔、推荐干部。因此，开展履职评议，首先要解决思想认识问题，坚持党管干部、发扬民主、依法监督。其次，要找准目标定位，认清人大常委会开展履职评议，不同于党委考察、选拔干部。其目的是对政府组成人员以及法院、检察院的领导和工作人员依法履行职责情况进行检查，督促、帮助、支持其认真执法，模范执行公务，做一名合格的国家机关工作人员。

（二）有关部门要积极配合。履职评议是一项复杂的系统工程，需要“一府两院”及其有关部门紧密配合。为此，要统一认识，进一步强化监督与接受监督意识，通力协作，形成合力，搞好履职评议工作。地方各级人大常委会要进一步提高情况沟通的时效性、准确性和针对性，做到步调一致；“一府两院”要自觉尊重人大的法律地位，摆正位置，主动配合，自觉接受人大的监督，同心协力把评议工作做好；各新闻宣传单位要加强宣传报道，努力构造一个人人关心支持履职评议工作的良好氛围。

（三）开展履职评议必须依法依规进行。在具体开展人大任命干部履职评议活动时，人大常委会需依照《监督法》和省市监督条例，结合本地实际，制订《国家机关工作人员履职评议工作办法》，规范内容、程序和评议结果的处理，使之具有法律确定性，以维护其严肃性和权威性，以便更好地执行。同时，要依据工作办法制订实施方案，在方案中明确工作阶段、工作任务、人员组成、目标要求、评议安排、结果运用等。不管是工作办法还是实施方案，不仅要让所有参与评议的人员了解，也要让被评议人员明白，还需要通过一定的方式进行公开，征集评议的线索，使评议活动更加公正、透明、合规。

(四)组织履职评议要对外公开。公开历来是程序正义的基本标准和要求，这是程序民主的前提要求。在监督过程中，要注重程序公开，做到每一个阶段、每一个步骤都以社会外界看得见的方式进行，程序参与者尤其是公众有权知悉并取得监督的有关资料和信息。对评议实施方案、被评议对象工作报告、评议意见、满意度测评结果、整改落实情况等，要通过新闻发布会、新闻媒体、人大网站、邀请公民参与等形式和途径向社会公开，接受人民群众的监督。

(五)履职评议必须注重实效。组织开展履职评议只是手段，目的是为了发现并指出问题，改进和推动工作，增强评议效果。一是在评议活动中要做到有步骤、分阶段、全覆盖。有步骤就是要在一届任期内安排合理的评议时间，让被评议人员经历一定的工作时间和取得相应工作成效后方进行评议，这样才能达到见人见事的效果，而不能让被评议人员上任初始就对其开展评议，使评议活动空洞无物。分阶段就是因为国家机关工作人员人数众多，人大常委会在推进工作中不能一次性全面实施，就得在具体工作中进行力量分配，每次评议活动安排若干名国家机关工作人员，确保每次评议活动达到效果。全覆盖就是要在一届任期内实现对所有国家机关工作人员的评议，避免留白，避免选择性评议。二是要深入开展调查研究。坚持走群众路线，注重把走访调查作为评议的基础。评议人员要深入基层、深入群众、深入一线了解被评议人员及其相关工作内容，了解人民群众的评价、要求和期望，了解其工作成效在基层在群众中的反应。对被评议人员的评价要多从客观层面去梳理，对其工作业绩、存在问题和具体建议需要相应比例分配。四是要改进评议方式。要把走访调查和座谈讨论相结合，把提问和评议相结合，把民意测验和票决测评相结合，把指出问题和评议意见相结合，在给被评议人员提出建议的时候，不仅要具有可操作性，更要与人民群众的呼声相一致，要将人民群众的所思所盼体现在评议建议上，真正体现民声民意，力求客观公正，口人增强述职评议的刚性。三是要加强对评议整改的督促。评议不是终点，评议对象根据评议意见，明确整改措施和时限，做实后半篇文章才是关键。因此，评议活动不能只停留在对被评议人员的一种评价上，更多的要促使被评议人员抓好整改落实。人大常委会主任会议要对常委会组成人员评议意见建议进行整理、汇总，形成评议意见，交履职评议对象办理；履职评议对象对评议机关提出的建议意见，要逐条处理、限期整改并将结果反馈人大常委会。只有持续跟踪问效、适时公开、回应民众关切，才能使履职评议不走过场，真正使评议活动收到实效。

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审核：姚启明