毛茜 | 检察环境公益诉讼之诉前程序研究

关键词:检察机关;民事公益诉讼;诉前程序

一、诉前程序的制度设置

(一)督促相关监管主体履职尽责

　诉前程序是公益诉讼起诉机制的重要内容之一，是完善检察机关公益职权体系、健全公益诉讼程序机制的首要前提。当前我国传统民事公益诉讼领域中生态环境和资源保护领域以及食品药品安全领域的侵权行为多为大规模侵权行为,被侵权人广泛、损害巨大、因果关系难以证明是其主要特征。实施这类侵权行为的主体有不少是当地的利税大户、支柱企业或招商引资的重点企业。落实绿色发展和维护食药安全是我国目前政府治理的重点所在，公职人员任期内的生态环境损害责任和食药安全保障不力责任将会被严厉追究。新闻媒体和一般民众对民事公益诉讼案件的关注度热情极高，其从起诉、受理、证据交换到开庭审理、宣判再到执行都会成为社会热点和舆论关注点。

(二)加强社会组织诉讼能力

社会组织提起诉讼的意愿和应对诉讼的能力实质性地影响着民事公益诉讼案件的受理状况。对公共利益受到损害事实的证明目前主要依赖鉴定评估,但其收费较高,诉讼代理费用也较高,经费支撑能力和专业能力的不足使得消费者保护组织和环保组织在提起民事公益诉讼前普遍遭遇到取证难问题。为打开社会组织提起民事公益诉讼新局面,很多案例中的环保组织选择走先刑后民或边刑边民的捷径,但长此以往就有可能被演化为投机取巧之举，社会组织独立自主地应对民事公益诉讼地格局就会举步维艰。对损害公共利益的违法行为及其损害后果进行调查核实是检察机关履行诉前程序的必经环节，在这一环节中检察机关可以采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施以外的其他任何措施，其可依职权申请调查收集的证据，将证据时间提前。经过诉前程序，消费者保护组织和环保组织提起诉讼的，可直接利用检察机关此前已经收集到的证据来减轻自己搜集证据的压力，提高胜诉的可能性。

二、提起民事公益诉讼应遵循的原则

(一)诉前程序尊重主体权利的法治原则

公益诉讼制度是执法者与环境污染等公害不具有“直接利害关系”的民事主体和特定国家机关提起诉讼的权利。在多个具备起诉资格主体并存的情况下，协调相关主体间的顺序及关系，是一个需要作出选择的问题。具有适格的普通民事主体愿意提起诉讼，在维护自身权益的同时，应当引导这些主体优先诉讼。

(二)诉前程序体现司法有限性原则

我国检察机关是专门的法律监督机关,有责任维护社会公共利益,但是检察机关的职权在立法上是列举式的,因此检察机关权力从根源上讲是有限的,基于公法与私法的区别,检察机关不能过多地干预民事领域的事务,否则将造成对私法调整利益模式的不当干涉,因此,我国检察机关参与民事公益诉讼应以有限干预为原则。

(三)诉前程序维护国家利益、公共利益原则

检察机关提起民事公益诉讼要以维护社会公共利益为出发点,只有当违法行为侵害了上述客体且造成了相应的损失，而相关权利主体未起诉或虽起诉但却不足以维护公益时又或不能完成诉讼时,检察机关才可行使民事公益诉讼的诉权。

三、民事公益诉讼诉前程序规则的突破与完善

(一)规范督促程序，推动适格主体履责

督促程序作为诉前程序适用的主要方式之一，为实现案件分流提供了条件，满足司法对案件审判效率的追求，故现阶段应将其存在的不成熟设计予以完善，在总结实践经验基础之上将其作为诉前程序内部调节的次要方面，助力检察机关实施诉前程序具有充分规范依据。

(二)采用发布公告，完善督促建议方式

在民事公益诉讼中，如果逐一以书面形式督促建议，难度较大。在发现公益诉讼案件线索后，检察机关通过三微一端发布公告来对不特定的潜在适格主体进行督促建议。对于公益诉讼传统领域中的食药领域，以书面督促、建议的方式来履行诉前程序。　

（三）建立协调联动机制，打造多元共治新格局

加强与区域内法院、公安、食药安全保护行政执法机关的协调联动，在证据采集与固定、案件协调与和解、判决的监督与执行等方面做好配合，同时注重行政调解、人民调解、仲裁、行业协会调解等多元化纠纷的解决机制的建立，强化诉前调解，形成非诉与诉讼的无缝对接，形成内生态环境治理的科学体系。　

供稿：陕西省山阳县检察院

作者：毛茜

编辑：赵佳欣

责编：李鹏

审核：姚启明