【调研与实践】定边县土地荒漠化治理

一、定边土地荒漠化基本情况

定边县是西部地区沙地面积最大、沙地分布最广、荒漠化危害最为严重的地区之一。全县19个乡镇除了张崾岘镇和新安边镇以外，其他乡镇都属于沙化土地区域。根据第五次土地荒漠化调查监测统计现有沙化土地面积902万亩，较之于第四次土地荒漠化调查监测统计面积减少了6.1万亩，其中流动沙地316万亩，其他土地类型586万亩。沙化耕地面积总计45万亩，较之于第四次土地荒漠化调查监测统计增加了18万亩。整体来说，土地荒漠化趋势未得到明显遏制，一方面林地面积逐年减少，另一方面沙化耕地面积逐年增加（根据2019年第六次土地荒漠化调查监测统计定边现有沙化耕地面积近100万亩），土地荒漠化治理任务艰巨。

二、土地荒漠化治理中存在的问题

1. 牵头部门单兵作战，治理效果1+1＜2

正如习近平总书记指出的那样，荒漠化治理是一项系统工程，涉及自然资源、林草、水利、农业农村等不同管理部门，但彼此之间协调工作机制仍有待完善，非牵头或非主管部门仅仅是被动参与，并没有将防沙治沙作为部门的主要工作，由此难以取得“1+1＞2”的工作成效。这个现象在我县同样存在，林业部门作为土地荒漠化治理的重点单位，其治理土地荒漠化过程中呈现单兵作战的态势。以耕地占补平衡项目来说，林业部门每年通过改造性植树、退耕还林等办法不断增加林地面积，而国土部门为了经济利益推行了耕地占补平衡项目，导致这些年来定边的林地面积持续减少，损失几乎过半。再比如地下水水位下降会导致土地荒漠化，但是为了保障油气开采，水利部门在取水和打井审批上未严格坚持相关政策，导致定边地下水取用超标，地下水不断下降，直接导致了土地荒漠化的进一步加剧，2021年4月被中办督查通报批评。

2.犯罪收益＞犯罪成本，非法毁林行为屡禁不止

近年来，定边县白泥井镇、砖井镇、盐场堡镇、堆子梁镇、安边镇农业经济发展迅速，土地增值较快，诱发了大量的非法毁林开荒行为，但是相关部门在打击治理违法行为过程中，存在配合不力、处罚较轻的情况，导致非法毁林行为愈演愈烈。一方面司法机关在查办非法毁林犯罪过程中存在查处不力的情形。林业部门、公安机关存在故意拆分地块以便土地面积不达标构不成犯罪、指示他人顶罪等情形。检察机关和人民法院怀有对农民的同情心态，对这类犯罪适用轻缓的司法政策。自从2022年以后加大刑事处罚力度以来，相关的犯罪数量有所下降。另一方面在打击非法毁林犯罪过程中，林业部门、公安部门、检察机关、人民法院配合不力，综合施策不足，打击不到位，修复生态不到位，导致犯罪收益大于成本，非法毁林行为犯罪动机充足。此外，2021年原来隶属公安机关和林业部门双重领导的森林派出所转隶至县公安局，林业部门在打击非法毁林方面的力量和威慑力下降较多，在打击非法毁林过程中存在措施疲软的弊端。

3.地下水水位持续下降，诱发土地荒漠化

2021年9月20日，我院接到上级检察机关层交高检院线索，要求对定边县地下水水位下降问题展开治理。接到线索以后，我院经过调查发现定边地下水取用审批不严，地下水位持续下降。数据显示，全县19眼水位监测井中大部分检测井水位下降明显，其中16眼水位处于连续下降趋势，呈下降趋势的地下水监测井数量占比达76%。个别地下水检测井水位呈断崖式下降，例如红柳沟镇李圈村126号监测井16年间水位下降42.223米。根据中办督查反馈，白泥井镇和郝滩镇部分地区地下水临近超采。地下水水位持续下降，不仅诱发土地荒漠化，甚至已经严重影响到定边县的水生态环境和水资源安全。

三、 检察机关参与土地荒漠化治理的主要做法及成效

1.充分发挥刑事检察职能，打击非法毁林犯罪

2020年至2023年6月，我院共受理提请批准逮捕案件95件110人，共移送审查起诉非法占用农用地类案件131件146人。从犯罪数量看，2021年受理案件58件66人，为历年之最。随着刑事打击力度的增加，犯罪数量略有减少。从判刑结果来看，2015年以前涉林犯罪大都单处罚金，2015年以后涉林犯罪主刑附加刑并用，多判处拘役并适用缓刑，2021以后从严适用缓刑，并提高了罚金刑的数额。

在办理涉林犯罪案件时，坚持从严从快依法办理，通过释法说理和认罪认罚从宽制度，引导当事人认识到毁林行为的危害性。案件审查起诉以后，符合条件的适用简易或速裁程序，提高了办案效率，推动被毁林地在短期内得到修复。2023年春季，在白泥井组织了涉林犯罪公开审理活动，将法庭搬到田间地头，起到了警示教育作用。2023年5月份，在办理杨某某滥伐林木案时，对其砍伐省重点防护林的行为从重处罚，教育周边群众加大林木保护意识。

2.大力发挥公益诉讼检察职能，促进补植复绿

一是加大对毁林行为的监督。围绕违法行为人经刑事判决但涉案林地未恢复、违法行为人因刑事犯罪被移送但林地未恢复、违法行为人被下达行政处罚决定书但林地未恢复三种情形，综合当事人举报、自行发现、违法图斑整改需要等来源渠道，办理行政公益诉讼案件14件，行政违法行为监督案件2件，受理刑事案件当事人志愿种植案件6件，督促林业行政部门落实行政处罚案件5件，通过办案的同时，强化当事人的补植复绿意识。自2022年起，对于非法毁林的违法犯罪，符合条件的一律提起刑事附带民事公益诉讼，截止目前，提起刑事附带民事公益诉讼案件105件，追缴林地恢复保证金68万，取得了明显成效。

二是遏制地下水开采，保护水资源。推动县人大常委会开展了水资源变化和水污染执法检查专项活动，调取各类台账资料55份，委托检测公司收集、检测土壤样本135份，梳理出全县19个乡镇50家油气开采企业的用水基本情况，全面摸清了1987年以来定边县水资源下降以及油气开采过量取水等问题。县人大召开部署会、推进会、协调会、座谈会、磋商会10余次，协调专项资金160余万，推动安装取水计量设施2758块，治理污染井场面积11849平方米，督促水利部门投资132.25万元建设地下水监测站网、建设地下水监测井10口。投资88.8万元建设“以电折水”系数率定典型井40口，项目已完成招投标，准备安装设备。

2. 开展林业碳汇项目，服务荒漠化治理

打造生态检察服务林业碳汇项目作为“三有争创”的项目品牌，该品牌的基本理念是依托检察公益林和“检察长+林长”两个抓手，综合运用各项检察职能，一方面打击涉林犯罪，预防和减少涉林违法行为和刑事犯罪的发生，另一方面督促当事人补植复绿，承担林业碳汇损失，通过“检察监督+恢复性司法+多元化治理+社会化协作”办案模式，为定边资源型城市争取发展指标，服务党委、政府双碳目标。

四、下一步打算和建议

结合定边毁林毁坏草实际，结合检察机关履职现状，就土地荒漠化治理过程中存在的问题提出如下建议和意见：

1.党委政府高度重视，各部门协同推进荒漠化治理

习近平总书记要求，三北地区生态非常脆弱，防沙治沙是一个长期的历史任务，我们必须持续抓好这项工作，对得起我们的祖先和后代。荒漠化和沙化防治工作是一项综合性的系统工程，需要不同行业、不同部门的共同参与才有可能完成。只有党委重视，政府协调，各部门才能瞄准目标，统一决策，确保各部门工作总体上起到配合或协助推进荒漠化治理的效果。

2.四大检察融合发力，提升涉林犯罪惩处力度

一方面加大对涉林违法犯罪的惩处力度。坚持民事责任、行政责任、刑事责任同步追究，尤其是对于非法占用农用地刑事犯罪案件，在提起公诉的同时，应根据《民法典》的相关规定同步提起刑事附带民事公益诉讼，要求违法行为人依法缴纳生态功能损失费和林地恢复保证金。对于依法不起诉的非法占用农用地类案件，如查证未给与行政处罚的，应当移交林业部门进行行政处罚。对于涉林行政违法行为，在依法进行行政处罚的同时，可以由检察机关单独提起民事公益诉讼。另一方面要充分发挥法律监督职能，对符合立案条件的案件监督公安机关立案，并加大对非法占用林地类案件办理过程中不规范行为的监督，对符合提起刑事附带民事公益诉讼和发出公益诉讼保护线索，及时启动监督程序。对于林业部门、公安部门在林地监管和保护中存在的其他行为，例如监管不力、通风报信等违法犯罪行为，同步进行打击。

3.突出重点，标本兼治

运用恢复性司法司法指导林地保护工作，在加大涉林犯罪打击力度的同时，始终紧盯林地恢复这个根本，确保所有涉案林地在一定期限内恢复至原状。同时，针对“三调”数据公布以后，相当一部分林地根据现状调整为草地，但是在司法实践中司法机关和林业部门对于破坏“其他草地”的行为认识不同等办案过程中出现的新情况、新问题，要发挥政法委员会协调组织的作用，推动各部门统一认识，解决实践难题。此外，在土地荒漠化治理中要坚持源头防止的思想，要坚持通过植树造林涵养水源，减少水土流失，但同时又要选对树木品种，防止出现因为打井种树导致的地下水水位下降。

供稿：定边县人民检察院

编辑：康爱国

审核：姚启明